社會其它相關(guān)論文-征地制度改革：實地調(diào)查與改革建議.doc

社會其它相關(guān)論文-征地制度改革：實地調(diào)查與改革建議內(nèi)容提要：本文分析了有關(guān)土地征用的三個關(guān)鍵問題：公共用途、補償和程序。分析中討論了國際經(jīng)驗和中國的方法，并提出了征地制度改革的建議。關(guān)鍵詞：土地征用、目的、補償、程度一、公共目的的界定大多數(shù)國家都規(guī)定國家征用土地的權(quán)力僅限于公共目的需要。進行這種限制的理由，是國家不應(yīng)該使用其強大的土地特權(quán)從某些私人手中征用土地來為另一些私人謀取利益，而是應(yīng)該僅在惠及全社會的公共目的之下才動用這一土地特權(quán)。一般說來，關(guān)于國家強制征地的法律有三種方式來定義公共目的：（1）國家只能因公共目的而征地的一般原則；（2）列出可以定義為公共目的的具體公共用途；（3）兩者結(jié)合使用。一般原則方式只說明征用的土地必須用于公共用途這一原則，這種方法給與國家行政機構(gòu)極大的自由裁量權(quán)，也給與國家司法機構(gòu)極大的法律解釋權(quán)，它可以確定某種特定用途是否符合公共需要的性質(zhì)。列舉法明確規(guī)定只能對如學(xué)校、公路和政府辦公樓等公共目的征用土地。一般說來，與一般原則法相比，列舉法極大地限制了行政和司法部門的自由裁量權(quán)。列舉可以是排他性列舉或包容性列舉。排他性列舉是列舉出所有公共目的，在此之外國家不得行使其征地權(quán)力。而包容性列舉則是把列出的公共目的名單和一般原則結(jié)合使用，如果征地目的屬于這一名單或符合這一一般原則，國家便可以征地。中國目前使用的是一般原則方法，規(guī)定國家可因公共利益征地，但沒有規(guī)定因公眾利益征地的范圍憲法規(guī)定國家有權(quán)因公共利益需要進行征地。1998年土地管理法重申了憲法的這一規(guī)定，但沒有界定哪些用途屬于公共利益。該法的實施細也沒有對之給予詳細說明。這樣，國家機關(guān)在處理哪些情況屬于公共利益這個問題上擁有完全的自由裁量權(quán)。中國現(xiàn)行的征地法律制度還規(guī)定，除少許例外，所有非農(nóng)用地都必須使用國有土地。如果計劃農(nóng)轉(zhuǎn)非的土地屬農(nóng)村集體所有，則必須通過一定程序先把所有權(quán)轉(zhuǎn)為國有，即征地。在這種征地制度下，國家不僅可以因公共利益征用農(nóng)民的土地，而且還可以征用土地用于其他所有非公共用途。因為現(xiàn)有的法律制度禁止將集體所有的土地直接轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)的商業(yè)用途，任何用于商業(yè)用途的農(nóng)地必須經(jīng)過國家征地將農(nóng)地轉(zhuǎn)為國家所有。由于對公共利益的需要沒有明確的定義，再加上國家在土地農(nóng)轉(zhuǎn)非上的壟斷地位，使國家的征地中有很大一部分是因營利性的商業(yè)目的征地。這也是我們最近在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的實際情況。在我們走訪的17村子中，共有34起土地征用，其中18起是用于房地產(chǎn)、加油站、采石場和工業(yè)設(shè)施等商業(yè)用途。在剩余的16起總的說來屬于公共用途的征地中，很多是同時具有商業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)的雙重用途.例如，安徽省的一個村子中有10畝土地于1997年被征來建設(shè)學(xué)校。學(xué)校建成后，該學(xué)校又將一部分建筑物作為店鋪出租給許多商店的老板，每32平方米的店鋪每月收取100多元租金。中國土地征用制度改革的第一步，就是要將國家征用土地的權(quán)力有效地限制在具體的公共利益上。在這種體制下，至關(guān)重要的是，國家必須繼續(xù)嚴格制定嚴格的法律和切實實施法律，從而確保土地農(nóng)轉(zhuǎn)非符合政府的土地利用規(guī)劃和防止農(nóng)地過于流失。從中國的執(zhí)法實際和中國的大陸法系傳統(tǒng)來看，最好的方法是在政策和法律中明確具體地列出可以動用征地權(quán)力的公共利益.盡管這樣的列舉幾乎包括所有可能的公共利益，但肯定還會有一些例外。因此，列舉應(yīng)該是包容性列舉，而不應(yīng)該是排他性列舉，同時規(guī)定任何具體列舉之外的土地征用必須由國務(wù)院批準。二、征地補償中國當(dāng)前的土地征用制度，存在兩個不同但互有聯(lián)系的補償問題。一是征地的補償標準，二是作為土地所有者的集體與擁有30年土地使用權(quán)的農(nóng)戶之間如何分配土地補償費。對這兩個問題的探討不僅適用于國家征地的情況，而且也適用于目前在一些地區(qū)試點的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。1.補償費。大多數(shù)國家的征地法律都對補償水平做了象公平的市場價或公正補償這類寬泛的定義。在大多數(shù)市場經(jīng)濟國家中，公正補償定義為買賣雙方愿意接受的價格。在中國的香港特別行政區(qū)，補償標準為財產(chǎn)征收當(dāng)日被征用財產(chǎn)的公開市場價.根據(jù)香港土地管理署的規(guī)定，確定被征用財產(chǎn)的公開市場價值的基礎(chǔ)是征地當(dāng)日同一地區(qū)同類財產(chǎn)的市場交易證據(jù)。評估過程包括比較被征用的財產(chǎn)和同類財產(chǎn)的市場交易價，并且要根據(jù)如位置、環(huán)境、建筑狀況（以及建筑所在土地的其他因素）交易日期等各種因素進行必要的調(diào)整。重要的是，許多國家規(guī)定，政府不僅要向土地所有者給予補償，而且還必須向承租人給予補償。例如，在英國，土地所有者、承租人和土地占有者都能獲得補償。補償費要么是通過征地機構(gòu)和所有利益方之間的協(xié)商談判來確定，要么是由土地法庭來確定。加拿大明確規(guī)定要向承租人給予補償。政府根據(jù)以下因素確定對承租人的補償：（1）租賃期限以及租約上剩余的年數(shù)；（2）有無續(xù)租權(quán)或續(xù)租的預(yù)期；（3）承租人對土地的投入。同樣，在美國，法庭允許持有額外價值租約（即征地時這塊土地的市場租金高于承租人實際付出的租金）的承租人按比例享有補償費。如果在中國引入美國的這一法律思路，那么，就可以將土地使用者視為持有30年免租期合同的承租人（或者更確切地說，是將農(nóng)民視為不用償付租金的30年土地用益物權(quán)的持有者）：因此，由使用者持有的額外價值將是30年土地權(quán)利的全部市場價值。中國是依據(jù)法定標準來確定補償金額的。當(dāng)前的補償標準依據(jù)1998年土地管理法中的規(guī)定。該法規(guī)定，征用的耕地補償費包括：（1）土地補償；（2）對青苗和地上附著物的補償；（3）安置補助。其中，土地補償費標準是被征用耕地前三年內(nèi)年平均產(chǎn)值的6至10倍。根據(jù)大多數(shù)國家采用的征地補償基本原則來判斷，土地管理法規(guī)定的現(xiàn)有法定補償標準明顯不足。在這三類補償中，青苗補償和安置補助都是對農(nóng)民在土地上的投入（如作物和住房）的補償，與土地本身的價值關(guān)聯(lián)不大；只有土地補償才是對農(nóng)民失去土地的補償。即便按目前法律規(guī)定的最高比例補償，農(nóng)村集體對土地的所有權(quán)和農(nóng)民的30年使用權(quán)僅僅值10年的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量。這顯然是不公平的。如果考慮到這些法定的征地補償標準也適用于非公共目的的土地農(nóng)轉(zhuǎn)非，那就更象是巧取豪奪?，F(xiàn)行法律授權(quán)地方土地管理部門按法定標準對農(nóng)民給予補償，但同時又允許它們以市場價格出讓土地使用權(quán)。這就既方便也刺激地方政府通過土地征用和土地使用權(quán)出讓來謀取私利，因為它可以壓低給予農(nóng)民的征地補償，同時又把土地使用權(quán)拍賣給出價最高的土地開發(fā)商。比如，根據(jù)安徽省自己公布的資料，阜陽市在2003年1-6月國有土地出讓中，通過拍賣出讓的土地價格為每畝30.57萬元，通過掛牌出讓的土地價格為每畝16.33萬元見安徽省國有土地使用權(quán)出讓概覽，中國國土資源報，200