社會(huì)其它相關(guān)論文-稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)中的制度創(chuàng)新.doc

社會(huì)其它相關(guān)論文-稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)中的制度創(chuàng)新摘要文章分析了稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)制度創(chuàng)新的前提、目標(biāo)及路徑。指出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)要成功地應(yīng)對(duì)與上級(jí)政權(quán)、村級(jí)基層政權(quán)及農(nóng)民的關(guān)系，需要找到成功的“當(dāng)家人”，即了解農(nóng)民和農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。關(guān)鍵詞鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)；制度創(chuàng)新；“能員”減免農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)收繳農(nóng)業(yè)稅這項(xiàng)職能被免除了，它的財(cái)政收入來源也有了變化。在中西部地區(qū)，它的生存與運(yùn)轉(zhuǎn)更多地要靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付或撥款才能解決。因此，它與上級(jí)政權(quán)（首先是縣級(jí)政權(quán)）的關(guān)系、與村級(jí)基層政權(quán)以及農(nóng)民的關(guān)系都有了新的變化，它的職能也必須重新調(diào)整，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的制度創(chuàng)新必須要面對(duì)的局面?？偲饋碚f，它的制度創(chuàng)新必須解決兩方面的問題，即制度創(chuàng)新的前提與制度創(chuàng)新的目標(biāo)。一、制度創(chuàng)新的前提就制度創(chuàng)新的前提來說，有一個(gè)非常重要的問題需要澄清，那就是減免農(nóng)業(yè)稅之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的功能目標(biāo)。由減免農(nóng)業(yè)稅這一舉措看，中央政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)（尤其是中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)）的方針是很清楚的，就是通過減稅減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的收入，然而逼其裁員收縮，減少其為支付自己雇員的工資而將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民身上的可能。與此同時(shí)，中央政府減免農(nóng)業(yè)稅的決定的貫徹執(zhí)行也避免了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)因?yàn)槭斩惗c農(nóng)民直接打交道，從而減少了與農(nóng)民發(fā)生沖突的可能。中央政府采取的另外一個(gè)舉措是將原屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)的重要職能部門比如派出所、土地所、財(cái)政所與稅務(wù)所等改為由上級(jí)職能部門垂直領(lǐng)導(dǎo)（比如派出所由縣公安局領(lǐng)導(dǎo)，派出所所長(zhǎng)的人事任免由縣公安局決定），由此大幅度減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)行使權(quán)力時(shí)的行政工具，這當(dāng)然減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在面對(duì)民眾時(shí)濫用權(quán)力的可能，從而可以大大減少群體性突發(fā)事件的發(fā)生并有效緩解以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與農(nóng)民的緊張關(guān)系。由此可以清楚看出中央政府的意圖是通過收縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)來緩解它與農(nóng)民的矛盾從而減少它與農(nóng)民發(fā)生沖突的可能，由此實(shí)現(xiàn)農(nóng)村（尤其是中西部地區(qū)農(nóng)村）的穩(wěn)定并鞏固黨在農(nóng)村的權(quán)力基礎(chǔ)。但是，事實(shí)上中央并沒有因此減少在農(nóng)村的工作任務(wù)（比如說社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)），而只是將任務(wù)落到縣級(jí)以上政權(quán)（主要指的是該級(jí)黨委和政府）身上，使它們成為承擔(dān)和完成任務(wù)的“責(zé)任人”。這樣，在現(xiàn)行政治體制下，地方各級(jí)黨委與政府為了完成任務(wù)以通過政績(jī)考核，就必然會(huì)襲用以往的操作模式，將任務(wù)分解并落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的身上。因?yàn)榧词故且粋€(gè)縣，也是幅員相當(dāng)廣大，以縣級(jí)黨委和縣級(jí)政府機(jī)構(gòu)的編內(nèi)人員，絕對(duì)是無法直接面對(duì)廣大農(nóng)村以及數(shù)目至少是以十萬計(jì)的農(nóng)民來實(shí)施日常的管理，更不用說是去完成某項(xiàng)需要“突擊”的任務(wù)了。自然，在遭遇一些類似自然災(zāi)害這樣的突發(fā)性事件時(shí)由縣政府直接派遣人員來應(yīng)對(duì)而沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的參與則更不能想象了。事實(shí)上，從我們調(diào)查的情況來看，在中西部地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的承擔(dān)的任務(wù)和責(zé)任不僅沒有減少與弱化，而是更多了。比如現(xiàn)在很多地方多采用包片管理的辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)要對(duì)自己管界內(nèi)發(fā)生的一切事情（甚至交通事故）承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這使他們承受的風(fēng)險(xiǎn)無形之中又增加了。這一事實(shí)表明，就做好自己分內(nèi)的工作及完成上級(jí)交給的任務(wù)而言，縣級(jí)政權(quán)必須依靠自己的腿鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，在他們中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不但不應(yīng)該被壓縮，反倒是應(yīng)該進(jìn)一步去增強(qiáng)他們的實(shí)力，雖然上收鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的權(quán)力和本該屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的資源對(duì)縣黨委和縣政府來說也是一件他們很樂意去做的事情，但是從自身的利害關(guān)系來考慮，他們又不能不分出自己的一些資源給下屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)，使底下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部可以“做事”和完成任務(wù)。因此，中央和地方各級(jí)黨委與政府（尤其是縣級(jí)黨委與政府）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)應(yīng)承擔(dān)的職能的看法顯然是存在著不一致的。同時(shí)，由于現(xiàn)行“分灶吃飯”的財(cái)政體制，各級(jí)政府的利益意識(shí)高度被喚醒，都意識(shí)到自己獨(dú)立利益的存在，所以，這樣的目標(biāo)的不一致就會(huì)導(dǎo)致中央政府與地方政府的博弈，這種博弈的一個(gè)明顯標(biāo)志就是在“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”的過程中中西部地區(qū)很多縣級(jí)政權(quán)采取機(jī)構(gòu)合并（比如幾個(gè)鄉(xiāng)的黨政辦公室合成一個(gè)黨政辦公室）但不裁員的方法來應(yīng)對(duì)，因?yàn)檫@些縣領(lǐng)導(dǎo)很清楚，如果將人裁下來，這些被裁人員還是要他們自己“消化”的，不能指望上面任何一級(jí)政府來幫他們解決問題，那么，與其將這些人放在體制外成為不安定因素，還不如將他們留在體制內(nèi)養(yǎng)起來。雖然多發(fā)了一些工資，但是至少可以在一定程度上緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層有了任務(wù)人手不夠的矛盾，也可以防止這些有能量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在外面折騰影響農(nóng)村社區(qū)的穩(wěn)定。而對(duì)不會(huì)被裁撤的人員來說，縣級(jí)政權(quán)的這種做法也體現(xiàn)出一種“人情”味，使他們看到縣領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下屬干部的關(guān)心。所以，這筆錢在某種程度上就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至縣城管理中不可或缺的“安定團(tuán)結(jié)費(fèi)”。因此，僅就維護(hù)中西部農(nóng)村社區(qū)的穩(wěn)定而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)仍在發(fā)揮著重要的職能，而且目前也看不出能找到其他更好的替代辦法。制度創(chuàng)新的第二個(gè)不容忽視的前提是加大對(duì)中西部地區(qū)農(nóng)村必要的財(cái)政傾斜的力度。前面已經(jīng)說過，在減免農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的生存和運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的費(fèi)用（如編內(nèi)人員工資、辦公費(fèi)、車輛使用和維修的費(fèi)用、房屋養(yǎng)護(hù)費(fèi)等）主要是靠上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付和一部分財(cái)政撥款來維持的，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)還會(huì)有其他費(fèi)用開支（比如說招待費(fèi)，這在哪里其實(shí)都是不能少的），加上以前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)欠的債務(wù)，因此，中西部地區(qū)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)財(cái)政困難是不爭(zhēng)的事實(shí)。而且，相當(dāng)多的地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政（甚至縣級(jí)財(cái)政）已經(jīng)到了“焦土”財(cái)政的地步，即如果把中央或上級(jí)政府的財(cái)政撥款當(dāng)成是水，那么中西部地區(qū)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政就好比焦土，倒下去一壺兩壺水根本是無濟(jì)于事，還沒到農(nóng)民手里，上邊的焦土已經(jīng)把它吸干了。顯然，這勢(shì)必會(huì)影響那里經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。而且，現(xiàn)在財(cái)政分灶吃飯，這就使得那里的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)甚至是縣級(jí)政權(quán)都只能去想怎么過好自己的日子。因此，中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)橫向之間的支援和幫助就不可避免地被減弱了，甚至?xí)霈F(xiàn)“以鄰為壑”的現(xiàn)象。而這種情況顯然只有通過縱向的撥付加以調(diào)劑和平衡才能解決。財(cái)政傾斜力度加大的另一個(gè)好處是可以實(shí)現(xiàn)多渠道惠民。中西部地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單調(diào)，大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村只有農(nóng)業(yè)和少量的副業(yè)，而農(nóng)民靠種糧的收入頂多是維持溫飽，致富則絕對(duì)沒有可能。再加上多數(shù)地區(qū)還是人多地少，所以那里的農(nóng)民要增加收入只有外出打工一條路。通過多渠道惠民，老百姓手里的收入必然會(huì)增加，這就使農(nóng)村的多種經(jīng)營(yíng)有了可能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場(chǎng)也有可能繁榮。這樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的來源也會(huì)相應(yīng)增加，這自然會(huì)對(duì)改善中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的財(cái)政狀況，為實(shí)現(xiàn)那里的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)好的條件，有了這一條，中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的制度創(chuàng)新才會(huì)有一個(gè)相對(duì)堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。二、制度創(chuàng)新的目標(biāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)制度創(chuàng)新的目標(biāo)主要是兩個(gè)，即實(shí)現(xiàn)和諧與實(shí)現(xiàn)發(fā)展。實(shí)現(xiàn)和諧，就是在“以人為本”的執(zhí)政理念主導(dǎo)下尋找鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和其下轄村及農(nóng)民利益關(guān)系的新的平衡點(diǎn)。由于農(nóng)業(yè)稅的減免打破了原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與其下轄村莊、村民及縣級(jí)政權(quán)的利益關(guān)系的格局，因此不管是哪方利益受到損害，都會(huì)引發(fā)新的矛盾從而危及鄉(xiāng)村社區(qū)秩序的穩(wěn)定并影響和諧社會(huì)的建設(shè)。因?yàn)樯衔闹幸呀?jīng)說到現(xiàn)階段及今后一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在的必要性，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在這樣的利益關(guān)系格局中所處的位置就不能被忽視。這樣，尋求利益關(guān)系格局的新的平衡點(diǎn)的意義也就因此而凸現(xiàn)。所謂平衡點(diǎn)，其最低標(biāo)準(zhǔn)之通俗說法就是居家過日子要讓大家都能過得去。當(dāng)然，把標(biāo)準(zhǔn)往上提一點(diǎn)，那就是讓大家都能日子過好一點(diǎn)。從以往農(nóng)村情況看，由于農(nóng)民長(zhǎng)期處于一種弱勢(shì)地位，因此在利益格局上抑（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）官扶民是必要的，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，今后恐怕也需要對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)（尤其是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)）稍微多輸一點(diǎn)“血”以改善它的生存條件，因?yàn)檫@對(duì)農(nóng)村的長(zhǎng)治久安有好處。因此從動(dòng)態(tài)的意義上看這種平衡的建立，就需要經(jīng)常關(guān)注這一利益格局的變化，通過資源的投放與財(cái)政撥款的調(diào)整來調(diào)節(jié)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與上級(jí)政府及與農(nóng)民的利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)新的平衡。而新的平衡的出現(xiàn)必然會(huì)避免或者緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與各方面的矛盾關(guān)系。第二個(gè)目標(biāo)的要點(diǎn)，則是在現(xiàn)行政治與財(cái)政體制的框架內(nèi)尋找中西部地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的新機(jī)會(huì)。中西部地區(qū)大多是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村工業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱。那里大多數(shù)農(nóng)村如上所述，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單調(diào)，只有農(nóng)業(yè)和少量的副業(yè)，而農(nóng)民靠種糧的收入頂