行政管理論文-新公共管理面臨的挑戰(zhàn)、批評和替代模式.doc

行政管理論文-新公共管理面臨的挑戰(zhàn)、批評和替代模式摘要新公共管理(newpublicmanagement)是70年代以來的“行政改革”浪潮中的重要實(shí)踐和理論。由理論基礎(chǔ)、核心價(jià)值與思想、操作規(guī)則與手段三個(gè)層次構(gòu)成，學(xué)者們圍繞這三個(gè)層次對其進(jìn)行了廣泛的批評，90年代以來的治理（governance）對新公共管理的理論基礎(chǔ)、核心價(jià)值與思想、操作規(guī)則與手段三個(gè)層次進(jìn)行了超越與替代。關(guān)鍵詞新公共管理理論基礎(chǔ)核心價(jià)值操作規(guī)則治理一、新公共管理的基本含義開始于30年代的政府經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能的擴(kuò)張，長期奉行凱恩斯的國家干預(yù)政策，加上石油危機(jī)的影響，進(jìn)入70年代，西方國家普遍出現(xiàn)了空前的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)。1(p46)為此，西方國家在實(shí)踐中很快興起了被稱為“新公共管理”的政府管理模式。它起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并很快擴(kuò)展到其他西方國家和發(fā)展中國家。2（序p4）“新公共管理”作為一種實(shí)踐和理論，從實(shí)踐上講，他是一組政府針對現(xiàn)實(shí)問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式。旨在克服政府面臨的危機(jī)、提高政府的效能和合法性。從理論上講，他是基于對傳統(tǒng)公共行政模式的考量，對行政（administration）與管理(management)概念的再認(rèn)識，對公共部門的抨擊的回應(yīng)，對經(jīng)濟(jì)理論的變革、對私營部門變革和技術(shù)變革的再審視，3（pp1-23）以國家和社會(huì)之間關(guān)系的調(diào)整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線，以解決新時(shí)代政府管理社會(huì)和管理自身事務(wù)問題為宗旨，以經(jīng)濟(jì)、效率和效能為基本價(jià)值的管理理論和心智的努力。對于“新公共管理”的內(nèi)涵，政治實(shí)踐者和理論工作者有不同的論述。有代表性的觀點(diǎn)有三種。一種是OECD組織的認(rèn)識，認(rèn)為新公共管理就是增強(qiáng)和提高公共產(chǎn)品和服務(wù)能力的兩個(gè)途徑：一是“提高公共組織的生產(chǎn)績效，目的是提高人員、發(fā)展、合格人才的招聘以及績效獎(jiǎng)勵(lì)等方面的人力資源管理水平?！倍牵骸俺浞掷盟綘I部門”。4（p11）胡德(Hood)則從管理過程的角度看待“新公共管理”，包括七個(gè)方面：公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理，績效的明確的標(biāo)準(zhǔn)和測量；格外重視產(chǎn)出和控制；公共部門內(nèi)由聚合趨向分化。公共部門向更具競爭性的方向發(fā)展；對私營部門管理方式的重視；強(qiáng)調(diào)資源利用更具有更大的強(qiáng)制性和節(jié)約性。5(pp4-5)歐文.休斯(Owen.E.Hughes)從一般管理的框架入手得出了新公共管理的綜合性的框架。認(rèn)為“新公共管理”的內(nèi)容包括戰(zhàn)略、管理的內(nèi)部要素、管理的外部構(gòu)成要素三個(gè)部分。3(pp64-66)對于新公共管理的基本定位，學(xué)術(shù)界存在兩大基本的分歧，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，新公共管理的出現(xiàn)具有庫恩（ThomasKuhn）在科學(xué)革命中提出的“典范”或“范式”（Paradigm）意義，是政府管理科學(xué)的革命性的變革。6（pp73-82）；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為新公共管理只是一種“尋求政府良好治理的一種努力”7(pp15-21)，是多種管理的工具和方法的“交響樂”8鑒于行政管理學(xué)的研究具有交叉性和綜合性的特點(diǎn)，公共行政管理被譽(yù)為“借用來的學(xué)科”，9（p3）而“典范”這一概念作為科學(xué)哲學(xué)歷史學(xué)派的核心概念，是相對于邏輯學(xué)派解釋科學(xué)結(jié)構(gòu)和科學(xué)發(fā)展問題的時(shí)候提出的，“典范”是一個(gè)含義非常豐富不確定的概念，庫恩本人也在不同的時(shí)期、不同的意義上使用“典范”這一詞語。為避免“典范”在科學(xué)哲學(xué)層面的爭論。我們打算從“新公共管理”的理論基礎(chǔ)、核心價(jià)值與思想、操作規(guī)則與手段三個(gè)層次概括新公共管理的基本特征。同時(shí)新公共管理的批評和新公共管理替代模式的提出也是圍繞這三個(gè)層次進(jìn)行的。1、“新公共管理”的理論基礎(chǔ)。新公共管理的理論基礎(chǔ)不同于與傳統(tǒng)公共行政（publicadministration），傳統(tǒng)公共行政的理論基礎(chǔ)是政治與行政二分和官僚組織(Bureaucracy)理論，而新公共管理的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門的管理理論，這里的經(jīng)濟(jì)學(xué)主要是指50-60年代興起的公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論（包括交易費(fèi)用理論、委托代理理論等）。首先，公共選擇理論作為經(jīng)濟(jì)學(xué)方法在政治學(xué)中的運(yùn)用，用方法論上的個(gè)人主義，采用“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)解釋整個(gè)傳統(tǒng)上屬于政治學(xué)、行政學(xué)研究范疇的問題，其推論的結(jié)果是市場力量應(yīng)該最大化，政府的作用應(yīng)該相應(yīng)的減少，建議采用以市場為基礎(chǔ)的制度設(shè)計(jì)。同時(shí)公共選擇理論認(rèn)為傳統(tǒng)的官僚制組織模式不具有更好的責(zé)任機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制和靈活性，需要向靈活的、負(fù)責(zé)的、成本收益對稱的市場機(jī)制轉(zhuǎn)變。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究發(fā)源于科斯(Coase.R)引入交易成本概念對企業(yè)組織和市場邊界的研究，后來新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)在深度和廣度上得到了擴(kuò)展，交易成本泛指“經(jīng)濟(jì)制度的運(yùn)行成本”。10（p8）新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)從制度成本比較的角度研究制度的選擇和設(shè)計(jì)，認(rèn)為“在公共部門，如果采用簽約的形式來降低行政經(jīng)費(fèi)并且造成某種競爭，將有可能使某些交易付出較低的成本?！?（p16）委托代理理論旨在探討代理人和委托人之間由于信息不對稱而產(chǎn)生的激勵(lì)和監(jiān)督問題，為了減少公共部門的代理問題，新公共管理強(qiáng)調(diào)諸如合同等市場化方案的運(yùn)用。最后，私營部門的管理也是“新公共管理”的理論基礎(chǔ)，20世紀(jì)末，人類在科學(xué)技術(shù)革命的帶動(dòng)下從工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變，信息化、知識經(jīng)濟(jì)、全球化的進(jìn)程改變了人類的生存環(huán)境，同時(shí)也改變了私營部門的組織管理模式。私營部門為了適應(yīng)環(huán)境，很快進(jìn)行了管理變革，新的管理理論、技術(shù)和模式層出不窮，公共部門在私營部門獲得成功的巨大影響下，開始引進(jìn)在私營部門中卓有成效的管理方式。諸如績效評估，目標(biāo)管理，靈活化的組織、彈性的組織模式、人力資源開發(fā)等，形成了重視結(jié)果，以顧客為導(dǎo)向的管理理念。2、新公共管理的核心價(jià)值與思想。以經(jīng)濟(jì)學(xué)和私營部門管理學(xué)為理論基礎(chǔ)的新公共管理理論具有如下的核心價(jià)值與思想。首先，人性假設(shè)是組織分析和行為分析的起點(diǎn)，新公共管理采用經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，導(dǎo)致對傳統(tǒng)約束規(guī)則、激勵(lì)規(guī)則的再思考和再評價(jià)。使得傳統(tǒng)上重視組織理性的官僚制規(guī)則轉(zhuǎn)向重視個(gè)體理性的市場規(guī)則。通過市場這種成本收益對稱的約束和激勵(lì)機(jī)制，使行政（administration）人員轉(zhuǎn)化為管理(management)人員，使管理人員對自己的結(jié)果負(fù)責(zé)。其次，調(diào)整國家與社會(huì)、政府與市場之間的界限和關(guān)系模式。改變福利國家的過渡干預(yù)，還權(quán)于社會(huì)，嚴(yán)格限制政府的界限和規(guī)模，讓市場發(fā)揮更大的作用。民營化是其主導(dǎo)方案，就是將公共服務(wù)的提供通過市場的方式進(jìn)行，改變傳統(tǒng)上所有的公共產(chǎn)品都由政府直接提供的模式。再次，與調(diào)整國家與社會(huì)、政府與市場之間關(guān)系，讓市場發(fā)揮更大的作用，限制政府的邊界和規(guī)模這一邏輯一致。新公共管理更加重視戰(zhàn)略管理，確定組織的目標(biāo)和重點(diǎn)，制定政策成為政府的主要任務(wù)。將政策制定和政策執(zhí)行分開，政府主要從政策和戰(zhàn)略層次上進(jìn)行管理。而讓具體的執(zhí)行事務(wù)交給市場解決。于是政府通過公共關(guān)系，與外界組織建立良好的伙伴關(guān)系，與非政府部門積極協(xié)調(diào)，與公眾和新聞媒體良性互動(dòng)成為新公共管理的題中之意。最后，政府內(nèi)部的管理價(jià)值、原則、機(jī)制的重新審視，進(jìn)行“重塑政府”。在政府的管理當(dāng)中引入私人管理模式。一是“重理”觀念的引入，“重理”即“為了顯著改善嚴(yán)格當(dāng)代意義上的業(yè)績指標(biāo)，如成本、質(zhì)量、服務(wù)和速度等而在根本上重新思考、徹底重新設(shè)計(jì)管理程序”11(p32)。二是，人力資源的開發(fā)和利用，對公務(wù)員中立的原則提出挑戰(zhàn)。三是政治與行政關(guān)系的調(diào)整，政治對行政官員具有很大的決定力量和影響力，公務(wù)員不再是傳統(tǒng)上的政策的執(zhí)行者，公務(wù)員需要有較強(qiáng)的政治敏感性，公務(wù)員直接和公眾接觸，對自己的管理責(zé)任負(fù)責(zé)，公務(wù)員與政治家之間通過合同進(jìn)行管理。3、新公共管理的操作規(guī)則與手段。新公共管理的操作規(guī)則與手段是多種多樣的。首先是市場化的操作手段，一個(gè)方面是將國有企業(yè)出售給私營部門，諸如規(guī)范政府產(chǎn)權(quán)；放松管制：出售國有單個(gè)企業(yè)或資產(chǎn)。另一方面是將公共活動(dòng)以簽訂合同的方式轉(zhuǎn)包出去。將競爭機(jī)制引入公共服務(wù)的提供中去，以私人與私人的競爭、公共部門與私人部門的競爭、公共部門之間的競爭。12（p63-68）打破政府的壟斷地位，提高公共服務(wù)的績效。與市場化的邏輯要求相一致，政府對于自身的管理和對市場和非政府組織的管理也發(fā)生了眾多的變革。在自身管理方面：政府調(diào)整自身的組織結(jié)構(gòu)，組織結(jié)構(gòu)向扁平化、平面化的趨勢發(fā)展.比如英國的“下一步行動(dòng)方案”（TheNextSteps）和新西蘭的公司化改革等。政府進(jìn)行管理流程的再造，核心在于以結(jié)果和績效為導(dǎo)向，諸如采用目標(biāo)管理(MBO)、全面質(zhì)量管理(TQM)、成本核算、財(cái)務(wù)控制、績效預(yù)算、績效工資等，英國的雷納評審（RaynerScrutinyProgramme）和財(cái)務(wù)管理新方案(FMI)，澳大利亞的高級文官績效評估等等都是一些具體的管理方法。政府對非政府組織的管理也有許多具體的操作辦法，諸如，建立良好的公私伙伴關(guān)系，制定政策標(biāo)準(zhǔn)，保障市場秩序，放松管制等。公共管理的操作規(guī)則與手段是多種多樣的，從西方國家和發(fā)展中國家的實(shí)踐中可以列舉出許多。這些操作規(guī)則以市場價(jià)值、私營企業(yè)管理價(jià)值作為核心。二、對新公共管理的批評新公共管理從提出到實(shí)踐一直面臨著眾多的批評，這些批評總體上由理論上的批評和實(shí)踐上的批評構(gòu)成。理論上主要針對“新公共管理”的理論基礎(chǔ)、核心思想與價(jià)值提出批判性的分析和見解。實(shí)踐上主要針對“新公共管理”的實(shí)踐承諾與具體操作規(guī)則的真實(shí)效果之間的反差和距離而提出。（一）對新公共管理的理論基礎(chǔ)、核心思想和價(jià)值的批判。前面已經(jīng)論述了新公共管理的理論基礎(chǔ)、核心思想與價(jià)值。對此的批判主要由三部分組成：一是對新公共管理的人性假設(shè)的批判，二是對新公共管理經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)之上的市場價(jià)值的批判，三是對新公共管理主張私營企業(yè)管理理論適用性的批判。1、對新公共管理的人性假設(shè)的批判。新公共管理借用經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)和方法分析公共組織，分析的起點(diǎn)就是經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，學(xué)者的批判主要集中在兩個(gè)方面，首先，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)的真實(shí)性問題。經(jīng)濟(jì)人的動(dòng)機(jī)并不代表政府組織中政治官員和官僚的真實(shí)動(dòng)機(jī)，人會(huì)在群體中受到組織文化的影響和人際關(guān)系的影響，組織實(shí)質(zhì)上是一個(gè)相互影響的系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)。13（p321）人性是復(fù)雜的，人的理性也是有限的。其次，經(jīng)濟(jì)人假設(shè)所造成的組織管理的約束和激勵(lì)問題。經(jīng)濟(jì)人假設(shè)要求按照“胡蘿卜加大棒的約束激勵(lì)機(jī)制”。這忽略了官員的倫理和自律在約束官員行為方面的重要性,“欺詐、腐敗、內(nèi)線交易等似乎已成為地方性的流行病?！?（p296）同時(shí)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)使政治家和官僚在公眾面前變成了不受尊重的人，官員的士氣受到影響，“士氣不振的工作者顯而易見不能有成效的工作?！?（p297）2、對新公共管理經(jīng)濟(jì)理論基礎(chǔ)之上的市場價(jià)值的批判。對市場價(jià)值的重新發(fā)現(xiàn)和利用是公共選擇的核心。但對市場的推崇和過渡的宣揚(yáng)，使得新公共管理的陷入了一條腿走路的誤區(qū)。波利特（Politt.Christopher）據(jù)此認(rèn)為新公共管理是新右派考慮國家問題的“令人歡迎的面孔”14（p.vi）學(xué)者們對新公共管理除了指責(zé)其意識形態(tài)的傾向外。還從理論上分析了市場崇拜的弊端。首先，市場本身是不完善的，新公共管理從市場出發(fā)指出了政府的缺陷，但是，市場發(fā)揮作用需要一系列的假設(shè)條件和政治環(huán)境、法律環(huán)境以及文化環(huán)境，假設(shè)條件的缺失直接造成了“市場失靈”。同時(shí)如果市場發(fā)揮作用的環(huán)境不健全的話市場就很難發(fā)揮作用，世界銀行和國際貨幣基金組織對非洲的援助，強(qiáng)調(diào)良好的治理和“善治”，發(fā)展中國家在運(yùn)用新公共管理的時(shí)候出現(xiàn)的諸如腐敗、政治化、合同實(shí)際上難以執(zhí)行等一系列問題就與新公共管理的適用環(huán)境相關(guān)。片面的市場崇拜是新公共管理的難以應(yīng)對的挑戰(zhàn)和批評。其次，市場的基本價(jià)值是效率，但是效率并不是公共部門和社會(huì)的唯一的價(jià)值追求，用單純的效率價(jià)值忽略甚至替代其他的價(jià)值（諸如作為公平的正義、民主、公民權(quán)利、公眾參與等），有悖于公民對政府的要求的。以至于有學(xué)者認(rèn)為新公共管理把英國拖入了“相互傾軋的50年代”15（p100）復(fù)次，市場的適用性問題。市場機(jī)制是以平面化的方式組織私營企業(yè)，并且需要政府的政策提供市場的游戲規(guī)則，“將市場機(jī)制運(yùn)用到行政組織和管理當(dāng)中不能不顧及公共部門提供公共產(chǎn)品的性質(zhì)和機(jī)制。”7（pp15-21）否則很容易造成失敗。最后，市場崇拜忽視了政府、社團(tuán)、第三部門等其他社會(huì)組織在公共服務(wù)上的特殊作用。交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的代表威廉姆森（Williamson.O）