(最新)淺談城管與攤販博弈的制度經(jīng)濟學(xué)經(jīng)濟學(xué)

1、 淺談城管與攤販博弈的制度經(jīng)濟學(xué) 論文摘要：近年來，城管與攤販之間的矛盾屢見報端，暴力執(zhí)法和暴力抗法現(xiàn)象時有發(fā)生，城管和商販等“違法”經(jīng)營者已經(jīng)達到水火不相容的境地。結(jié)合我國城管機構(gòu)與攤販的歷史變遷，從制度層面上以產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)的視角來分析他們之間的矛盾并提出相應(yīng)的解決措施。指出攤販經(jīng)濟之所以存在，在于產(chǎn)權(quán)的不合理配置，而解決攤販經(jīng)濟的困難在于較高的交易成本，進而提出了對攤販和城管進行分區(qū)域劃分的解決辦法來化解攤販與城管的矛盾。 論文關(guān)鍵詞：攤販；城管；外部性；交易成本 1 引言 保障和改善民生是關(guān)系人民群眾根本利益和國家發(fā)展進步的重大舉措。改革開放以來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展迅速，取得了舉世矚目的成就

2、，但也出現(xiàn)了一系列的社會矛盾，在當(dāng)前建設(shè)和諧社會的大背景下，遍布于各大城市的攤販治理問題顯得尤為重要。如何更好地規(guī)范城管與攤販間的關(guān)系，是我國進一步推進社會體制改革，擴大公共服務(wù)，完善社會管理，不斷提高人民生活水平的重要一環(huán)。 對于城市攤販問題的探討，學(xué)者們多是從攤販經(jīng)營的特點以及城管執(zhí)法的不規(guī)范等方面作為分析的焦點。我國目前處于轉(zhuǎn)型時期，而轉(zhuǎn)型過程中的體制改革等在使得國民經(jīng)濟獲得較快發(fā)展的同時，也造成了城市中大量的人員因年齡、知識、技能等原因而失業(yè)。由于攤販經(jīng)營的進入成本低，經(jīng)營成本小，見效快，而且適應(yīng)性強，靈活度大，因而成為了勞動力和時間等均較為充裕的的失業(yè)人員和農(nóng)民工的經(jīng)營方式之一。同時

3、，我國幾乎所有的城市都要求攤販必須持有衛(wèi)生部門的健康證明，并在經(jīng)營時進行注冊登記，但由于登記注冊的成本相對過高，且注冊程序繁瑣，攤販大多沒有按照上述規(guī)定執(zhí)行，而是投機取巧進行經(jīng)營，從而造成了攤販經(jīng)營的非法化，成為了城管執(zhí)法的重點對象，并出現(xiàn)了暴力執(zhí)法現(xiàn)象。另一方面，由于攤販多是由下崗失業(yè)人員及進城打工的弱勢群體組成，國家的社會保障力度相對較弱，而且這一群體，作為城鄉(xiāng)邊緣人，經(jīng)常遭受各種歧視，缺乏維護自身利益的話語權(quán)，加上政府部門的多頭管理，濫設(shè)收費項目等，攤販同樣出現(xiàn)了暴力抗法現(xiàn)象。 目前，針對城管與攤販間的矛盾糾紛，一些城市提出了按照“管而不死，活而不亂”的原則進行治理，或直接設(shè)置“攤販中心

4、”，但事實證明，這些辦法并沒有很好地解決兩者間的矛盾，甚至還有擴大的勢頭。 本文結(jié)合了以往學(xué)者對兩者之間特點的分析，首先對城管與攤販的歷史變遷進行了說明，然后以利益矛盾為出發(fā)點，從產(chǎn)權(quán)視角對城管與攤販間的關(guān)系做了進一步的分析，并據(jù)此提出了相應(yīng)的解決措施。 2 城管與攤販的歷史變遷及其現(xiàn)狀 我國城市管理部門，或稱綜合執(zhí)法局（簡稱“城管”）是在20世紀80年代大規(guī)模治理“臟亂差”而成立的“五講四美三熱愛辦公室”（簡稱“五四三”辦公室）基礎(chǔ)上產(chǎn)生的。20世紀90年代，為解決由于城市流動人口急速增長帶來的城市管理中的各種矛盾和問題，國家根據(jù)行政處罰法及其它相關(guān)法律的規(guī)定和原則，實施相對集中行使行政處罰

5、權(quán)的綜合執(zhí)法改革。1997年，北京市宣武區(qū)成立全國第一個城市管理監(jiān)察大隊。至此，在民眾中有著重大影響的城管才名正言順地出現(xiàn)。有了“相對集中行政處罰權(quán)”的尚方寶劍，全國各地城管紛紛招兵買馬，職權(quán)更在一天天擴大。急劇轉(zhuǎn)型的中國社會，為他提供了施展拳腳的廣闊舞臺。 目前城市管理部門集中行使行政處罰權(quán)的范圍包括市容環(huán)境衛(wèi)生、城市規(guī)劃管理（無證違法建設(shè)處罰）、道路交通秩序（違法占路處罰）、工商行政管理（無照經(jīng)營處罰）、市政管理、公用事業(yè)管理、城市節(jié)水管理、停車管理、園林綠化管理、環(huán)境保護管理、施工現(xiàn)場管理（含拆遷工地管理）、城市河湖管理、黑車、黑導(dǎo)游等13個方面。而本文主要是考察城管與攤販之間的關(guān)系，因

6、此集中于城管的處罰權(quán)與攤販利益的關(guān)系。 事實上，我國城管部門的產(chǎn)生與流動攤販的變遷有密切的關(guān)系，在這里我們可以大概分為四個時期。 第一時期是1949年到1977年。這段時期的流動攤販主要是農(nóng)村中的私營商業(yè)者。國家把他們定性為勞動人民，但由于其生產(chǎn)方式落后，不符合國家“多快好省”地建設(shè)社會主義的總要求，同時也為了讓他們走上社會主義道路，共同致富，所以有必要對其進行社會主義改造，其改造的方式不像現(xiàn)在動用行政力量進行。而是以“團結(jié)批評團結(jié)”為思路，運用公私合營、合作小組、代銷、經(jīng)銷等方式，把流動攤販納入到國家的計劃經(jīng)濟體制下，流動攤販在全國范圍內(nèi)基本杜絕。 第二時期是1978年到1996年，隨著改革

7、開放和商品經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村的部分剩余勞動力得到了解放，許多農(nóng)民開始到城市謀生，由于流動攤販市場準入低，成本少，成為很多農(nóng)民的謀生手段。但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的限制，在加上全國開始大搞創(chuàng)建衛(wèi)生城市活動，流動攤販無疑成為城市治理的對象。城管部門就是在這樣的背景下建立起來的。不過當(dāng)時的城管部門只是一個臨時的機構(gòu)，沒有相關(guān)的法律法規(guī)規(guī)范，其人員也不固定。他們主要的職責(zé)就是路邊去趕攤販，撿走路人丟下的垃圾等。 第三時期是1997年到2005年，隨著國有企業(yè)的改革出現(xiàn)了大量下崗失業(yè)職工，由于他們既無資金也沒有有沒有一技之長，再加上很多人都是歲數(shù)比較大的，因此他們中間的很多人加入到了流動攤販的隊伍中去，影響城市

8、生活的社會問題愈加嚴重，為此各地政府相繼出臺法律法規(guī)，把處罰權(quán)集中于城管部門身上，城管部門也正式的成為了地方政府的執(zhí)法機構(gòu)。 第四時期是2005年至今，隨著城管部門執(zhí)法不規(guī)范和管理不嚴格，爆發(fā)了許多城管與攤販的矛盾，有的甚至上升為暴力執(zhí)法和暴力抗法，城管與攤販的關(guān)系從來沒有像今天一樣引起社會廣泛關(guān)注。城管部門需要一次新的變革。 從上面城管與攤販的歷史變遷可以看出，攤販經(jīng)濟的存在有其必然性和合理性，它是轉(zhuǎn)型經(jīng)濟過程中的必然產(chǎn)物，他在我國目前市場經(jīng)濟中承擔(dān)著重要的角色，由于我國當(dāng)前存在著龐大的收入微薄的弱勢群體。廣大農(nóng)民和城市下崗工人等收入低，無法與先富起來的企業(yè)家、商人等一樣付高額的租金在大商場

9、、超市經(jīng)營，擺攤經(jīng)營成為市場準入低、成本少的謀生手段。同時由于價格便宜，很多低收入階層也很喜歡在攤販購買東西，這樣可以降低他們的生活成本。小攤販作為弱勢群體以極低的成本維持生存，本身就是值得鼓勵的。在我國市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型中，攤販經(jīng)濟能夠吸納一部分未就業(yè)人群，同時為許多人提供價格低廉的服務(wù)。這不僅緩解了社會的矛盾，同時方便了人們的生活。因此說攤販經(jīng)濟在我國目前有其必然性和合理性。 但是，目前攤販經(jīng)濟也存在許多問題，首先就是占道經(jīng)營，道路作為公共產(chǎn)品主要在于實現(xiàn)人車分流，而攤販經(jīng)營占用很多道路對行人造成了很多不便同時對市容造成了很大的影響。其次，一些經(jīng)營食品等的商販對道路和空氣造成的污染，這些污染對

10、周圍的居民產(chǎn)生了很大的不好的影響。再者，由于我國攤販缺乏管理，其流動性很強，設(shè)施簡陋，因此其販賣產(chǎn)品的質(zhì)量很難保證，即使給購買者造成了損害也很難追究其責(zé)任。因此綜上，依法規(guī)范流動攤販勢在必行。 而目前我國城管執(zhí)法也面臨許多問題，主要有以下幾個方面。 一是缺乏相關(guān)的法律支持，目前城管的行政處罰權(quán)主要是相關(guān)政府部門的多部門讓權(quán)。因此作為城管既沒有上級部門，也沒有下屬單位，處境極為尷尬。而且行政處罰法只賦予行政機關(guān)相關(guān)的執(zhí)法權(quán)，而城管是否屬于行政機關(guān)，是沒有相關(guān)法律支持的。 二是城管執(zhí)法過程中對執(zhí)法程序的漠視，很多地區(qū)的城管在執(zhí)法過程中自由裁量度大，即使是依據(jù)行政處罰法予以處罰也沒有依據(jù)合理地法律程

11、序，城管罰款是并沒有相應(yīng)的罰款標準，收繳工具也沒有相應(yīng)的程序支持。這樣難免會滋生*現(xiàn)象。而且許多城管還是臨時工或者短期合同工，即使發(fā)生*行為，也不能像公務(wù)員那樣給予行政處分。執(zhí)法過程基本是無約束的。 上一頁1 2下一頁 三是缺乏服務(wù)意識，城管作為城市管理者，宗旨應(yīng)該是服務(wù)市民。相反，很多城管并沒有意識到自己是服務(wù)者，而把自己當(dāng)成管理者。因此在執(zhí)法過程中帶有許多個人主義，難免會發(fā)生暴力執(zhí)法現(xiàn)象。 四是錄用執(zhí)法人員程序不合理，且缺乏系統(tǒng)的法律專業(yè)知識和崗位基本素質(zhì)培訓(xùn)。目前城管隊伍中人員素質(zhì)參差不齊，他們中有短期臨時工，有部隊轉(zhuǎn)業(yè)人員，甚至還有一些高學(xué)歷人員。隊伍的參差不齊會造成對城管管理的混亂，

12、而且對于缺少一個法律約束和上級組織的機構(gòu)，很容易造成執(zhí)法不規(guī)范。 3 基于產(chǎn)權(quán)視角的制度分析 從上面的分析可以看出，解決城管與商販經(jīng)濟之間矛盾最主要的方面在于解決攤販經(jīng)濟帶來的外部性。這種外部性一方面體現(xiàn)在占道經(jīng)營和環(huán)境污染上，道路和空氣作為公共財產(chǎn)，人人都有使用的權(quán)利。但作為公共財產(chǎn)，通常任何一個成員有使用權(quán)，但沒有交換權(quán)，個人份額不能資本化。權(quán)利不會因不使用而喪失，同時權(quán)利持有人一旦離開團體就不能再受益。公共財產(chǎn)并不必然意味著每個持有人對有關(guān)資源的使用量是均等的。個人可以使用一定份額的資源，但并不以某一特定的物質(zhì)單位來表示。在這里我們把道路和空氣看成是居民的共同財產(chǎn)，任何人都有使用道路和空

13、氣的權(quán)利。行人和居住在周圍的居民有對干凈道路和良好環(huán)境的權(quán)利，攤販有在道路上擺攤的權(quán)利。行人在道路上行走一般不會對道路造成很大的破壞，同時周圍居民一般也不會對環(huán)境造成多大的破壞，但是攤販在道路上經(jīng)營會對公共道路和環(huán)境產(chǎn)生負效應(yīng)。這里的負效應(yīng)主要是指對道路的污染和占用以及對周圍空氣環(huán)境的破壞。而這種負效應(yīng)并沒有進入攤販經(jīng)營的成本中。而外部性的另一方面主要體現(xiàn)在產(chǎn)品的質(zhì)量上，他們在經(jīng)營的過程中經(jīng)常缺斤少兩，并且物品的質(zhì)量和衛(wèi)生很難保證。由于攤販一般都是流動性作業(yè)，購買他們東西的消費者一般都是過客，所以即使購買的東西對消費者造成損害，也很難再找到當(dāng)時購買的攤販。因此對消費者損害的外部性也沒有進入攤販

14、的成本中。 之所以產(chǎn)生上面的外部性很大一方面是產(chǎn)權(quán)界定的不清楚，產(chǎn)權(quán)的一個主要作用在于使外部性內(nèi)部化，在外部性內(nèi)部化后，每個人都要對自己行為的全部結(jié)果負責(zé)，而這是一個有效激勵機制的先決條件。因此，產(chǎn)權(quán)的配置方式就要和所解決的外部性問題的特征相匹配。就外部性的波及范圍，可能涉及私人，社區(qū)和全社會等幾個層次，外部性能夠在哪個層次上被內(nèi)部化，就應(yīng)該把產(chǎn)權(quán)配置給那個層次。如果某種外部性的波及范圍只是少數(shù)幾個人，那么產(chǎn)權(quán)就應(yīng)該界定給私人，如果外部性的波及范圍主要是周圍的居民，那么產(chǎn)權(quán)就應(yīng)該界定給社區(qū)，如果外部性的波及范圍是全體公民，那么產(chǎn)權(quán)就應(yīng)該界定給全體社會。 然而，我們城管在執(zhí)法的過程中主要是使用驅(qū)

15、趕、罰款和沒收攤販物品等手段試圖消滅攤販經(jīng)濟。這樣不但不能起到應(yīng)有的作用還會產(chǎn)生另外的問題。作為法律意義上沒有界定清楚的城管，作為政府的代理人，其職責(zé)應(yīng)該是消除攤販經(jīng)濟的外部性。但是許多城管在執(zhí)法過程中暴力沒收屬于攤販的物品。他們沒收的物品大多屬于小商販的勞動所得，屬于商販們的私有財產(chǎn)，從產(chǎn)權(quán)的角度說，其產(chǎn)權(quán)界定應(yīng)該屬于商販，因此，除法院強制執(zhí)行外，其他機構(gòu)無權(quán)沒收屬于商販們的私有財產(chǎn)。因此產(chǎn)權(quán)界定不清楚是導(dǎo)致城管暴力執(zhí)法和攤販暴力抗法的根源所在。 因此，就攤販經(jīng)濟而言，如果攤販造成外部性的波及范圍是全社會，就應(yīng)當(dāng)把產(chǎn)權(quán)主要指道路使用權(quán)和環(huán)境權(quán)界定給全社會。如果攤販造成外部性的波及范圍主要是社

16、區(qū)，那么就應(yīng)該把產(chǎn)權(quán)界定給社區(qū)。因為如果產(chǎn)權(quán)界定的不清楚，會使消除外部性的成本非常高。進而使得外部性無法消除。我們假設(shè)攤販具有占道和污染環(huán)境的權(quán)利，那么路人為了要求寬敞干凈的街道和良好的環(huán)境，可以支付給攤販一筆費用以便能消除這種外部性。但是由于道路和空氣不能排他的使用，難免會有搭便車行為，要想在所有行人之間達成一個協(xié)議將要花費很大的費用，可以想象，雖然寬敞干凈的道路對每個行人的價值總和超過攤販占道污染對攤販的價值，但由于達成協(xié)議的交易成本很高所以外部性很難消除。反過來，假設(shè)行人擁有寬敞干凈道路和清潔空氣的權(quán)利，因此攤販要想使用道路要經(jīng)過所有行人的同意，假設(shè)攤販想要獲得部分在道路經(jīng)營和排污的權(quán)利

17、，他就要一一與所有者簽訂合同，其成本也是很大的，因此協(xié)議很難達成，這種外部性很難消除。但如果根據(jù)外部性波及的大小，把產(chǎn)權(quán)界定給那些外部性影響最大的那些人，那么達成協(xié)議的交易成本將會降低很多，協(xié)議也就容易達成了。 4 政策建議 要想解決攤販經(jīng)濟和城管之間的矛盾，關(guān)鍵應(yīng)該從制度層面上解決攤販經(jīng)濟的外部性。根據(jù)上面的論述，結(jié)合我國的實際情況，我們可以采用分區(qū)域管理的辦法，對于那些擺攤會造成通行不便，嚴重影響市容的地方，比如廣場、車站和主干道兩側(cè)等，其外部性的波及范圍很大，因此應(yīng)該絕對禁止在該區(qū)域擺攤。這種地方的管理應(yīng)該有市政府來進行。而對于那些妨礙行人和影響市容較少的地方，其外部性的波及范圍中等，應(yīng)

18、該在區(qū)政府的管理下，在對攤位的規(guī)模、經(jīng)營時間和經(jīng)營范圍有一定的限制的情況下有條件的進行擺攤。而對于那些像住宅區(qū)，社區(qū)等其外部性主要影響本轄區(qū)的居民的地方，應(yīng)該把權(quán)力界定給社區(qū)，由社區(qū)和攤販進行協(xié)商，把外部性內(nèi)部化。 根據(jù)上面的安排，一方面解決了由于產(chǎn)權(quán)界定不清所導(dǎo)致的外部性難以內(nèi)部化的情形，另一方面也解決了攤販的流動性，使得攤販能夠在相對固定的地方集中經(jīng)營。而這種集中經(jīng)營可以解決對消費者損害所造成的外部性。攤販在市場的作用下優(yōu)勝劣汰。此外攤販之間的相互依賴還可以產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟，即平均成本降低。產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟的原因包括共同利用相關(guān)的電力供應(yīng)和水源供應(yīng)等設(shè)施。同時對于消費者，也可以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，比如在消費者