拖欠工程款及民工工資問題探討

1、拖欠工程款及民工工資問題探討拖欠工程款及民工工資問題探討近年來，建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn) 象愈演愈烈，成為擾亂建筑市場秩序的頑癥之一。拖欠工 程款和拖欠農(nóng)民工工資是兩個緊密關(guān)聯(lián)的問題，既是維護 社會主義市場經(jīng)濟秩序的需要，也是維護廣大農(nóng)民工合法 權(quán)益的需要。拖欠工程款與拖欠農(nóng)民工工資，形式上有一定聯(lián)系， 許多施工企業(yè)均將業(yè)主未及時支付工程款作為拖欠農(nóng)民工 工資的理由，但從經(jīng)濟法律制度的角度研究，這兩者并不 構(gòu)成必然的因果關(guān)系，前者更不能構(gòu)成后者的免責(zé)緣由。 拖欠工程款與拖欠農(nóng)民工工資，是不同主體間的法律關(guān)系。 拖欠工程款是建設(shè)單位（業(yè)主）與施工單位之間的經(jīng)濟關(guān) 系，是施工企業(yè)的債

2、權(quán)；拖欠農(nóng)民工工資是施工單位與勞 動者之間的經(jīng)濟關(guān)系，是施工企業(yè)的債務(wù)。這兩個關(guān)系所 產(chǎn)生的經(jīng)濟社會影響也是不同的。拖欠工程款對市場秩序造成了嚴重的不良影響。在建 設(shè)工程實施的資金鏈中，施工企業(yè)只是其中的一環(huán)。工程 款不到位，施工企業(yè)只有三個途徑維持施工的進行：一是 通過銀行的流動資金借貸，二是拖欠其他企業(yè)的材料、設(shè) 備款及勞務(wù)報酬，三是用自有資金墊付。由于施工企業(yè)的 資本積累水平低，因拖欠工程款而形成的工程資金流主要 是通過前兩種途徑實現(xiàn)的。巨額的工程款拖欠，推動了固 定資產(chǎn)投資規(guī)模的進一步膨脹。據(jù)初步統(tǒng)計，20xx年底全 國建設(shè)工程累計拖欠工程款約4000億元，從業(yè)主支付的角 度，這個數(shù)額

3、意味著完成的固定資產(chǎn)投資中業(yè)主的資金缺 口，相當于當年全國固定資產(chǎn)投資總額的7. 2 5%。拖欠工 程款是固定資產(chǎn)投資膨脹的一個重要實現(xiàn)方式。20x x年與 20xx年相比，金融機構(gòu)對建筑業(yè)的短期貸款凈增31%,銀 行流動資金的借貸，使銀行短期信貸資金凝滯在建設(shè)工程 上，擴大了信貸規(guī)模，增加了金融風(fēng)險。拖欠其他企業(yè)的 材料、設(shè)備款，產(chǎn)生相關(guān)產(chǎn)業(yè)效率低下的連鎖反應(yīng)。工程款的拖欠，使施工企業(yè)支付勞務(wù)報酬的能力減 弱，是導(dǎo)致拖欠農(nóng)民工工資問題的一個重要經(jīng)濟原因。但 最根本的是，市場信用機制退化。盡管由于建筑市場施工 能力遠大于建設(shè)量的需求，而使施工企業(yè)與業(yè)主的市場關(guān) 系上處于劣勢，但相對于勞務(wù)企業(yè)和

4、農(nóng)民工，施工企業(yè)處 于市場強勢地位，以債務(wù)來抵消債權(quán)對經(jīng)營活動的壓力， 或者盡量擴大債務(wù)，成了施工企業(yè)慣常的做法。即便并不 存在拖欠工程款，或者拖欠工程款并未嚴重到入不敷出、 無法支付勞務(wù)報酬，拖欠工資仍然大量發(fā)生。當市場以 “盡可能欠錢”為心照不宣的游戲規(guī)則時，市場秩序就被 完全破壞了。而在權(quán)益受損的各個市場行為主體中，在建 設(shè)工程資金流程中處于末梢的農(nóng)民工，已經(jīng)不可能轉(zhuǎn)嫁損 害了。從這個角度上講，拖欠農(nóng)民工工資，不僅僅是一個 債權(quán)問題，而且是一個人權(quán)問題，它侵害了農(nóng)民工通過勞 動獲取報酬、維持生計的基本權(quán)力。解決建設(shè)工程領(lǐng)域的拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資問 題，重在制度建設(shè)。建立工程支付保證

5、制度拖欠工程款與墊資施工是一對李生物。盡管幾年來有 關(guān)部門三令五申不得墊資施工，但情況并無好轉(zhuǎn)。業(yè)主與 施工單位的經(jīng)濟關(guān)系是建立在平等、自愿基礎(chǔ)上的。為了 擴大市場占有份額，施工單位以自己的資金作承包工程的 優(yōu)勢條件，在國外也是常見的現(xiàn)象。這一行政措施的失效, 也從另一個側(cè)面反映了建立市場自我調(diào)節(jié)機制的重要性。工程擔保是發(fā)達國家比較成熟的經(jīng)濟法律制度。在建 設(shè)工程的承發(fā)包關(guān)系中，承包商有義務(wù)按照合同約定如期 提供符合質(zhì)量要求的竣工的建筑物，業(yè)主有義務(wù)按照合同 約定按時支付工程款。作為承包商履約保證的反向制約， 對業(yè)主的約束是通過工程款支付保證來實現(xiàn)的。如果業(yè)主 不按合同約定如期支付工程款，保證

6、人則承擔代為支付的 責(zé)任。第三方在做出工程款支付保證擔保時，必然地要審 查被保證人的實際支付能力，并且是在不受市場供求關(guān)系 干擾的情況下獨立地做出決定。工程款支付保證制度是以 市場的方法解決拖欠工程款的合適途徑。工程款支付保證制度的意義，不僅僅在于保證工程款 按合同約定及時向承包商支付，而且能有效地制約資金不 到位的建設(shè)項目倉促上馬。據(jù)有關(guān)資料反映，拖欠的工程 款有相當大的比重是政府財政投資的項目，其根源是政府 既是業(yè)主又是市場管理者的錯誤定位。實施工程款支付保 證制度，作為業(yè)主的政府就置身于市場規(guī)范的制約機制之 中，成為平等的市場主體履行合同，行政權(quán)力不能再對政 府的直接經(jīng)濟利益產(chǎn)生影響。工

7、程款支付保證制度的實施，一方面依賴于專門化的 保證擔保機構(gòu)的發(fā)育，另一方面依賴于銀行等金融機構(gòu)金 融產(chǎn)品的拓展。我國當前專門化的工程保證擔保機構(gòu)甚 少，在積極培育的同時，應(yīng)著力推動銀行等金融機構(gòu)開展 工程保證擔保業(yè)務(wù)。建立建筑物留置制度在施工的建筑物的財產(chǎn)權(quán)是業(yè)主的，即使業(yè)主未支付 一分工程款，物化的資金全由承包商承擔，財產(chǎn)權(quán)仍然是 業(yè)主的，承包商無權(quán)處置。物權(quán)與債權(quán)的矛盾陷入了難以 調(diào)和的境況。20xx年，最高人民法院就合同法第二百八十六條 做出司法解釋，認定建筑工程的承包人的優(yōu)先受償權(quán)優(yōu)于 抵押權(quán)和其他債權(quán)。但試行近兩年來，尚無優(yōu)先受償權(quán)實 現(xiàn)的案例。原因是多方面的，除了司法程序復(fù)雜的原因

8、， 根本的原因是物權(quán)優(yōu)于債權(quán)的一般法律準則。留置權(quán)的設(shè)定是解決物權(quán)與債權(quán)的矛盾、解決拖欠工 程款問題的有效途徑。我國擔保法關(guān)于留置的規(guī)定只 適用于動產(chǎn)。擔保法第八十二條規(guī)定“本法所稱留 置，是指依照本法第八十四條的規(guī)定，債權(quán)要按照合同約 定占有債務(wù)人的動產(chǎn)，債務(wù)人不按照合同約定的期限履行 債務(wù)的，債權(quán)人有權(quán)依照本法規(guī)定留置該財產(chǎn)，以該財產(chǎn) 折價或者以拍賣、變賣該財產(chǎn)的價款優(yōu)先受償?！钡诎耸?條規(guī)定“因保管合同、運輸合同、加工承攬合同發(fā)生的債 權(quán)，債務(wù)人不履行債務(wù)的，債權(quán)人有留置權(quán)。法律規(guī)定可 以留置的其他合同，適用前款規(guī)定?！彪S著市場經(jīng)濟的發(fā)展, 債務(wù)關(guān)系越來越復(fù)雜，將留置權(quán)適當?shù)財U大適用于

9、不動產(chǎn), 是有必要的。在一些發(fā)達國家，留置權(quán)可以成立于不動產(chǎn)。 這需要以法律的形式來進一步規(guī)范。按照民法通則第 八十九條的規(guī)定“債務(wù)人或者第三人可以提供一定的財產(chǎn) 作為抵押物。債務(wù)人不履行債務(wù)的，債權(quán)人有權(quán)依照法律 的規(guī)定以抵押物折價或者以變賣抵押物的價款優(yōu)先得到償 還?！睋?jù)此，完善相關(guān)的法律，對于正在施工，尚未形成 物權(quán)最終保有形式的建筑物，在特定條件下賦予承包商對 涉及工程款債權(quán)糾紛的建筑物的留置權(quán)，不失為解決拖欠 工程款問題的一個辦法。規(guī)范勞動合同關(guān)系拖欠農(nóng)民工工資問題的產(chǎn)生，除了道德上的原因，勞 動關(guān)系不規(guī)范是重要的原因。一般情況下，承包商并不直接與農(nóng)民工發(fā)生雇傭關(guān)系, 而是與勞務(wù)分包

10、企業(yè)簽訂分包合同，勞務(wù)分包企業(yè)與農(nóng)民 工發(fā)生雇傭關(guān)系。現(xiàn)實情況是，大部分勞務(wù)分包企業(yè)的勞 動關(guān)系極不規(guī)范，未按法律規(guī)定與農(nóng)民工簽訂勞動合同。 問題的產(chǎn)生與分包商法律意識淡薄有關(guān)，也與勞務(wù)分包企 業(yè)的運行方式有關(guān)。勞務(wù)分包企業(yè)往往處于經(jīng)營不穩(wěn)定的 狀態(tài)，視工程量確定雇傭勞動力，相當多的雇工采取臨時 招募的方式，勞動管理處于失去監(jiān)督的狀態(tài)。一方面要強化政府對勞動合同的管理，規(guī)范勞務(wù)分包 企業(yè)的雇工行為。大量農(nóng)村富余勞動力從農(nóng)村走出來，主 要集中在工程建設(shè)領(lǐng)域，規(guī)范施工勞務(wù)分包企業(yè)的用工制 度，通過勞動合同的方式保護農(nóng)民工的合法權(quán)益，是當務(wù) 之急。另一方面，勞務(wù)分包企業(yè)的作業(yè)地點往往是移動的, 完全

11、依靠政府的管理有時候鞭長莫及，建立工程總承包商 的責(zé)任制度也十分重要。承包商應(yīng)當有責(zé)任對分包企業(yè)的 實際能力進行考核，不確定的勞動力數(shù)量表現(xiàn)了分包企業(yè) 不確定的分包能力；承包商應(yīng)當將分包企業(yè)合法的雇工關(guān) 系作為選擇分包企業(yè)的基本條件，從而形成對分包商用工 規(guī)范化的直接制約。完善工資支付制度拖欠農(nóng)民工工資的另一因素是勞務(wù)費用和工資支付制 度的缺陷?，F(xiàn)行的通常做法是承包商先向分包商支付一部 分基本生活費用，然后按工程進度和工程款支付進度向分 包商支付勞務(wù)費用。在勞務(wù)費用支付制度缺陷下，分包商 向工人支付工資的方式，也是先支付一部分基本生活費 用，然后視勞務(wù)費用到位情況支付一部分工資，留一部分 在工

12、程結(jié)算后或?qū)嶋H的雇傭關(guān)系解除時支付。這種支付方 式，客觀上也容易導(dǎo)致拖欠農(nóng)民工工資的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。但是，承包商債權(quán)未得到償還并不能構(gòu)成對他人不履行債務(wù)的條件。事實上，工程的勞務(wù)費用一般不到工程款 的10%,即使工程款未及時支付，承包商也應(yīng)當有能力支 付勞務(wù)費用。勞務(wù)費用的支付應(yīng)當去除依據(jù)工程款支付進 度這一前置條件，而按照完成的工程量按月支付，以保證 勞動力報酬的獲得與勞動力的付出是相適應(yīng)的。同時，分 包商應(yīng)當嚴格按照勞動法的規(guī)定，向工人按月支付工 資。這種勞務(wù)費用和工資的支付方式，盡管不能根絕拖欠 農(nóng)民工工資的現(xiàn)象，故意不支付仍然可能發(fā)生，但可以避 免拖欠額的累積，減少對農(nóng)民收入的影響，并使

13、農(nóng)民工可 以在尚未遭受嚴重損害前及時尋求法律援助。建立懲罰性賠償制度拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工工資，其行為實質(zhì)均是違反合同的約定。即使分包企業(yè)與農(nóng)民工未簽訂勞動書面合同, 其雇傭關(guān)系實際上也以口頭合同的形式而成立。在建設(shè)工程的合同關(guān)系上，拖欠工程款和拖欠農(nóng)民工 工資都是事實的違約行為。對違約行為，傳統(tǒng)的合同責(zé)任 都是補償性的賠償責(zé)任，在確定具體賠償數(shù)額時以利益受 損人的實際損失為限，目標是平復(fù)受損人的直接利益，并 不考慮違約方加害他人的主動性和過錯程度，更不考慮受 損人由此導(dǎo)致的連帶利益損失。有關(guān)部門制定的工程施 工承發(fā)包合同示范文本也只規(guī)定發(fā)包人違反合同約定延 期支付工程款的，需比照銀行同期貸款利息支付違約金額 的利息。這在客觀上也培養(yǎng)了債務(wù)人的“賭徒”心理，充 其量也不過是補足應(yīng)該支付的金額外加少量利息。盡管在理論上承發(fā)包合同和勞動合同都可以約定違約 的懲罰性賠償，但在實際的合同關(guān)系中，業(yè)主相對于承包 商，承包商相對于分包商，分包商相對于農(nóng)民工，都處于 強勢地位，傾向弱者的合同條款是難以成立的。在市場主 體強弱地位涇渭分明的條件下，不但不可能依靠市場的力 量來實現(xiàn)保護弱者的目標，而且利益的