上海公益林生態(tài)補償問題及完善策略探究

1、上海公益林生態(tài)補償問題及完善策略探究摘要：生態(tài)環(huán)境一直是人們最關注的領域，生態(tài)環(huán)境的正常運行和社會的可持續(xù)發(fā) 展緊密聯(lián)系。為了能夠改善生態(tài)環(huán)境，保障生態(tài)的穩(wěn)定運行，2009年起上海市政府積極響應國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，正式設立市級的公益林生態(tài)補償規(guī)定。主要針對全市91957hm2（截止2017年）的公益林林地進行生態(tài)管理，上海市政府投入一定的管理資金生態(tài)補償 整個公益林。主要解讀了上海市實行的公益林生態(tài)補償政策，針對其政策的效應和機制， 提出合理化的建議。關鍵詞：公益林；生態(tài)補償；完善策略1上海公益林生態(tài)補償?shù)拇嬖趩栴}1.1 配套政策細化不足從2009年開始實施的公益林生態(tài)補償政策來看，在制度實施

2、執(zhí)行的這幾年，在市政 府的積極推動和監(jiān)管下，各個縣區(qū)的政策落實情況整體較好。隨著縣區(qū)的城市化發(fā)展加快， 相關的基礎工作完成質量有待提高。其中最主要缺乏的就是生態(tài)管理方面的方針制度，根 據(jù)生態(tài)公益林的生態(tài)特點和補償?shù)幕驹恚蓪⑸鷳B(tài)補償分為3個層面。第一，主要是針對于和林業(yè)生態(tài)產生直接關系的企業(yè)、部門和個人之間的微觀補償。第二，針對于不同 區(qū)域之間以協(xié)同合作的關系進行生態(tài)補償，合理劃分供給責任，責任劃分生態(tài)區(qū)域，分區(qū) 域化地建設和維護生態(tài)公益林。第三，從大局觀來看，以城市補償為主，城市反哺農村， 城鄉(xiāng)結合的政策方針進行。目前上海市實行的生態(tài)補償方法主要集中在第一、二方面的層 次，主要通過一般性

3、的轉移支付比例分配生態(tài)補償資金。但是由于市政府在生態(tài)補償資金 和土地管理維護費方面的資金投入較為短缺，各個區(qū)縣的生態(tài)公益林的管理費用主要還是 由各個縣區(qū)自身承擔為主。因此，在積極實行生態(tài)補償政策的同時，要明確細化生態(tài)補償 資金管理方面的內容和方法。1.2 補償標準的地區(qū)差異不足在生態(tài)公益林補償政策實際執(zhí)行時，需要考慮全市各個縣區(qū)不同的實際發(fā)展情況。對 于像上海市崇明、青浦等農業(yè)經濟比較發(fā)達的縣區(qū)，可以集中積極實施公益林補償，改善 上海市生態(tài)環(huán)境。但是像經濟發(fā)展相對薄弱的縣區(qū)在實行公益林補償政策時，不僅喪失了 發(fā)展經濟的機會，還要投入大量的資金成本。所以，在上海市2009年發(fā)布的生態(tài)補償轉移支付

4、方法中明確說明了各個縣區(qū)的補償轉移支付分配。分配到各縣區(qū)的轉移支付總 額，主要和該縣區(qū)公益林的面積占比、維護面積以及工作考核等因素相關。在2010年，上海市政府根據(jù) 2009年該市的生態(tài)林業(yè)補償資金分配情況調查結果，調 整了不同縣區(qū)的補償金額。但是在實際的實施過程中，沒有充分考慮到各個縣區(qū)的經濟發(fā) 展水平，一定程度上導致市財政生態(tài)林補償資金的浪費。1.3 生態(tài)補償標準對生態(tài)價值的核定不足目前實行的生態(tài)林補償政策文件中，主要還是將生態(tài)林面積和維護成本作為主要因素 考慮，很大程度上忽略了生態(tài)林對于上海特大型城市的生態(tài)價值。生態(tài)環(huán)境對于城市的發(fā) 展的意義無法量化。即使在不考慮生態(tài)公益林所帶來的生物多

5、樣性、環(huán)境改善以及其他有 關的價值，上海市現(xiàn)有的林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)每年所涵養(yǎng)的水資源，固化的土地資源，吸收的污 染物，改善的空氣質量等生態(tài)系統(tǒng)服務價值，都是生態(tài)系統(tǒng)背后中所隱藏的巨大價值。2上海公益林生態(tài)補償?shù)耐晟撇呗?.1 進一步明確生態(tài)補償對象和標準生態(tài)系統(tǒng)是人們生活所共有的生活環(huán)境，需要政府為主進行引導。在進行城市生態(tài)化 推進的進程中，市政府財政應以生態(tài)公益林補償?shù)臑橹黧w，各個縣區(qū)財政為輔，社會各行 各業(yè)積極參與響應，制定合理明確的管理補償辦法，進一步明確生態(tài)補償?shù)膶ο笫歉鱾€縣 區(qū)地方財政以及生態(tài)林業(yè)權的所有者。制定合理、完善的生態(tài)補償政策是基礎，明確劃分 生態(tài)公益林和補償主體是政策實施的關鍵

6、所在。針對上海市9萬多hm2的公益林區(qū)域，各縣區(qū)應明確公益林負責范圍，合理、有效利用公益林補償轉移支付資金，主要用于林業(yè)的 管理維護以及土地流轉費等方面。在充分調查市區(qū)范圍內的公益林實際情況，依據(jù)生態(tài)公 益林補償?shù)幕驹矸椒?，同時積極借鑒國內外成功的理論研究和實踐經驗，應用機會成 本法等資源環(huán)境管理辦法，從而制定出合理、高效的補償標準。2.2 出臺生態(tài)補償轉移支付的資金管理細則在現(xiàn)行的生態(tài)補償管理中，對于轉移支付資金的管理有如下明細的規(guī)定：在分配和使 用生態(tài)補償轉移資金的過程中，各個區(qū)縣的相關部門可以建立相關的協(xié)商體系，增強各個 區(qū)縣和管理部門之間的溝通聯(lián)系。通過設立協(xié)商機制，能夠加強區(qū)域化

7、管理分配的一體性。 各個區(qū)縣的相關管理部門，能夠依據(jù)自身環(huán)境的發(fā)展水平，對生態(tài)項目和轉移資金提出相 關的建設性意見。區(qū)縣的相關管理部門，通過調研本地區(qū)的生態(tài)項目資金需求，結合自身 財政實際水平，在綜合考慮的情況下，可向市財政部門提出年度的資金安排計劃和總量， 市政府財政會根據(jù)實際的分配方案和計劃進行執(zhí)行。2.3 加大行業(yè)主管部門對生態(tài)補償工作的考核力度制定合理、有效的生態(tài)公益林補償工作考核辦法，是保證上海市生態(tài)公益林補償工作 可靠有效進行的根本所在。目前針對公益林生態(tài)質量的考核指標主要有：森林防火功能、 空氣環(huán)境污染無改善、林業(yè)生態(tài)地區(qū)的維護和管理占用情況以及相關的管理人員體系建設 等。就目前

8、的公益林考核內容來看，考核指標還只集中在公益林質量的間接性功能方面， 沒有考慮到公益林最根本的生態(tài)價值方面的考核，且考核內容和標準過于繁瑣，會直接影 響最終的考核結果。因此，建議合理優(yōu)化生態(tài)公益林補償工作的考核內容，簡化考核內容 和指標，增加公益林主體性相關的考核標準以及著重考核公益林維護方面的基礎建設，從 而保證考核結果的有效性和準確性。2.4 完善生態(tài)補償資金的增長機制和融資渠道在生態(tài)公益林補償制度的制定和實施過程中，政府和市場都需要各自發(fā)揮作用。就目 前的政策和環(huán)境而言，政府在其中的作用占主要，市場在其中則主要是承擔協(xié)作、監(jiān)管、 實施等方面的作用。在生態(tài)公益林補償政策的實施過程中，政府不

9、僅要制定相關的管理規(guī) 定文件，還要作為政策實行的主要推動者，包括人力資本的大量投入。市政府財政和各區(qū) 縣財政管理部門要建立合理的生態(tài)補償標準，共同承擔相應的責任。統(tǒng)籌和平衡好各個區(qū) 縣之間的協(xié)同合作關系，劃分明確責任范圍，有利于生態(tài)公益林補償工作的合理有序化運 行。就目前的實際情況而言，市場在生態(tài)補償實施中主要起輔助彌補的作用。借鑒國外發(fā) 展較為成功的生態(tài)補償管理辦法，在市場制經濟環(huán)境下，積極引導市場參與進來，提高市 場經濟的主觀能動性。在完善的法律規(guī)定和市場交換準則下，從而來擴展生態(tài)公益林補償 的資金渠道。3結語在上海市政府的大力推進下，生態(tài)公益林的建設效果顯著。目前上海市已經建設好了 包括沿海防護林防、污染防護林、生態(tài)風景林等等生態(tài)公益林體系。生態(tài)公益林對于上海 特大型城市的生態(tài)價值巨大，對于改善上海市人民的生活環(huán)