公眾參與潮流和參與式行政法制模式

公眾參與潮流和參與式行政法制模式

D922.1：A1004-9428(2011)04-0053-09中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)政治報(bào)告明確提出，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大人民民主，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。如何從法律角度保障公眾充分了解和參與行政事務(wù)的管理和決策過(guò)程，既是建設(shè)法治政府的必然要求，也是社會(huì)主義制度的題中之意。因此，系統(tǒng)探討和努力構(gòu)建參與式行政法制模式并充分發(fā)揮其制度潛力，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和學(xué)術(shù)價(jià)值。本文對(duì)此試作探討、略陳管見(jiàn)。一、參與式行政法制模式的研究背景、基本概念和法治價(jià)值(一)參與式行政法制模式的研究背景和基本概念傳統(tǒng)的行政法理念認(rèn)為，政府是社會(huì)的“家長(zhǎng)”，理想或標(biāo)準(zhǔn)的行政管理活動(dòng)要素和機(jī)制是“五個(gè)單一”：?jiǎn)我恢黧w(行政機(jī)關(guān))，單一功能(通過(guò)管制實(shí)現(xiàn)秩序目標(biāo))，單方意志(命令-服從)，單一行為(僅靠命令、許可、處罰、強(qiáng)制等剛性、強(qiáng)制性的行政行為)，單一依據(jù)(國(guó)會(huì)制定的法律，即古典的“依法行政”理念)。在此理念支配下，傳統(tǒng)的行政法和行政法學(xué)強(qiáng)調(diào)行政活動(dòng)的高權(quán)性，架構(gòu)起以支配和服從為特色的行政法律關(guān)系——在傳統(tǒng)的行政管理過(guò)程中，相對(duì)人只是作為單純的行政管理對(duì)象，扮演完全被動(dòng)的角色，沒(méi)有積極參與管理過(guò)程的任何權(quán)利和權(quán)力可言，行政主體在行政管理過(guò)程中也主要仰賴(lài)行政命令、行政征收、行政檢查、行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等剛性的管理方式方法，基本上沒(méi)有能夠充分體現(xiàn)民主權(quán)利和民主權(quán)力的行政管理制度安排。隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、政治、科技和社會(huì)發(fā)展，隨著公民管理素質(zhì)提升、閑暇時(shí)間增多、現(xiàn)代科技進(jìn)步和參與意識(shí)增強(qiáng)，隨著20世紀(jì)下半葉在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)的民主化潮流及其對(duì)各領(lǐng)域的影響，現(xiàn)代行政管理和行政法制實(shí)踐中越來(lái)越多地增加了直接民主因素，公民參與行政成為新的制度價(jià)值追求和民主判斷標(biāo)準(zhǔn)，逐漸顯現(xiàn)出行政法制民主化發(fā)展趨向，對(duì)各國(guó)和全球的經(jīng)濟(jì)、政治、文化與社會(huì)生活的發(fā)展不斷產(chǎn)生重大影響。所謂參與式行政，是指行政機(jī)關(guān)在行使國(guó)家權(quán)力、從事國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)管理的過(guò)程中，廣泛吸收公眾參與行政決策、行政計(jì)劃、行政立法、行政執(zhí)行、行政裁決、行政指導(dǎo)、行政契約、行政服務(wù)、行政給付等行政過(guò)程，充分尊重公眾的自主性、自立性和創(chuàng)造性，承認(rèn)公眾在行政管理過(guò)程中的主體性，明確公眾參與行政的權(quán)利和行政機(jī)關(guān)的責(zé)任和義務(wù)，共同創(chuàng)造互動(dòng)、協(xié)調(diào)、協(xié)商、對(duì)話(huà)、合作的新型行政法律制度，形成政民合作、政企合作、政社合作的PPP機(jī)制。其核心就是通過(guò)將公眾和各類(lèi)社會(huì)成員納入行政過(guò)程形成PPP機(jī)制，促進(jìn)行政的民主化、理性化、科學(xué)化和規(guī)范化，提升行政活動(dòng)的公開(kāi)、公平、公正和效率。當(dāng)前中國(guó)正處于社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展增強(qiáng)了公民的自主意識(shí)和行政效能感，逐漸激發(fā)出公民的政治參與熱情，這一現(xiàn)象也廣泛體現(xiàn)在行政領(lǐng)域。在行政活動(dòng)中，行政主體通過(guò)允許、鼓勵(lì)行政相對(duì)人、利害相關(guān)人和一般社會(huì)公眾的參與行政活動(dòng)過(guò)程，提升行政活動(dòng)的公開(kāi)性、公正性、正當(dāng)性與合理性，達(dá)成政府與社會(huì)公眾關(guān)系的良性、有效互動(dòng)，有助于克服行政公務(wù)人員由于路徑依賴(lài)形成的經(jīng)驗(yàn)主義和專(zhuān)業(yè)偏執(zhí)主義，已成為現(xiàn)代行政的一種發(fā)展趨勢(shì)和正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。參與式行政在中國(guó)不僅是一種理念和期盼，更是一項(xiàng)逐漸發(fā)展中的制度創(chuàng)新和系統(tǒng)工程。因此，現(xiàn)在需要系統(tǒng)深入地研究參與式行政對(duì)適應(yīng)中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的重要性和必要性，系統(tǒng)深入地研究參與式行政的基本理論及政府與民眾的關(guān)系，需要從國(guó)情出發(fā)研究參與式行政的具體制度和路徑設(shè)計(jì)，這具有重大的學(xué)術(shù)價(jià)值和實(shí)踐意義。(二)研究參與式行政法制模式的學(xué)術(shù)價(jià)值有助于開(kāi)闊行政法學(xué)研究的學(xué)術(shù)視野。簡(jiǎn)單地講，行政法就是關(guān)于行政的法，而行政法學(xué)即是關(guān)于行政法的社會(huì)科學(xué)。因此，行政法學(xué)研究的學(xué)術(shù)視野，取決于法治背景下的行政理念以及在該理念支配下所形成的行政主體、行為、程序、監(jiān)督、救濟(jì)等各種法律制度安排。傳統(tǒng)的行政法理念認(rèn)為，政府是社會(huì)的“家長(zhǎng)”，在此理念支配下的行政法制模式強(qiáng)調(diào)行政活動(dòng)的高權(quán)性，由此架構(gòu)起以支配和服從為特色的行政法律關(guān)系。隨著民主憲政思想日益深入人心，公民要求更多地參與國(guó)家的管理活動(dòng)，直接表達(dá)自己的意愿，尤其對(duì)涉及自身權(quán)益的行政管理過(guò)程，表現(xiàn)出更為強(qiáng)烈的參與意識(shí)。這種行政參與意識(shí)，客觀(guān)上推動(dòng)了當(dāng)代行政理念以及相關(guān)制度的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，當(dāng)代行政法學(xué)對(duì)于這種行政理念的轉(zhuǎn)變也正在積極作出回應(yīng)，這有助于開(kāi)闊行政法學(xué)研究的學(xué)術(shù)視野，促進(jìn)行政法學(xué)的學(xué)科創(chuàng)新與發(fā)展。有助于促進(jìn)依法行政理論的發(fā)展完善。在近代自由主義法治國(guó)家，“依據(jù)法律行政”、“法的支配”等學(xué)說(shuō)成為支配性行政原理。但在現(xiàn)代社會(huì)福利國(guó)家，隨著行政干預(yù)的領(lǐng)域顯著擴(kuò)大及與此相伴隨的行政內(nèi)容的擴(kuò)展，從前的支配性行政原理受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在許多行政領(lǐng)域，隨著客觀(guān)情勢(shì)的演進(jìn)，從前那種完全由行政機(jī)關(guān)單方實(shí)施的政策制定和執(zhí)法方式，已越來(lái)越無(wú)法滿(mǎn)足不斷增長(zhǎng)的對(duì)于行政管理和服務(wù)的社會(huì)需求；尤其是許多行政管理和服務(wù)領(lǐng)域?qū)?zhuān)業(yè)知識(shí)的要求越來(lái)越高，僅憑行政機(jī)關(guān)積累的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)知識(shí)已難以應(yīng)對(duì)，因而強(qiáng)烈要求克服路徑依賴(lài)和專(zhuān)業(yè)偏執(zhí)，與行政外部的專(zhuān)家學(xué)者乃至一般民眾和民間組織在互動(dòng)過(guò)程中共同推進(jìn)。因此，參與式行政、合作式行政是對(duì)從前那種僅強(qiáng)調(diào)運(yùn)用規(guī)制、命令、處罰、強(qiáng)制等傳統(tǒng)行政管理方式的揚(yáng)棄和補(bǔ)充，有助于體現(xiàn)互動(dòng)、協(xié)調(diào)、對(duì)話(huà)、共建等現(xiàn)代行政方式的法治價(jià)值，促進(jìn)依法行政理論的發(fā)展完善，更加豐富新行政法的學(xué)科體系。有助于形成新行政法制和新行政法學(xué)。通過(guò)公眾參與、共同治理、行政管理和社會(huì)管理創(chuàng)新，提高行政管理的民主性和效率性，有助于形成新行政法制和行政法學(xué)。特別是提出重新認(rèn)識(shí)作為政府職能的社會(huì)管理，通過(guò)建設(shè)社會(huì)組織，動(dòng)員社會(huì)力量，形成社會(huì)共同體，構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理新格局，有助于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展。在此新格局之下，政府的角色、職能和行為得以重新調(diào)整定位，能夠改善政民、政企、政社的關(guān)系，形成行政兩造之間的新型關(guān)系，由此深刻反思和逐步改造現(xiàn)有的行政法制和行政法學(xué)及其方法論上的不適合內(nèi)容，通過(guò)逐步揚(yáng)棄和創(chuàng)新發(fā)展，有助于形成更符合法治精神和我國(guó)實(shí)際的新行政法制和行政法學(xué)。(三)構(gòu)建參與式行政法制模式的實(shí)踐意義有助于推動(dòng)我國(guó)行政民主的發(fā)展。這是未來(lái)改革開(kāi)放新階段的重點(diǎn)內(nèi)容之一。就民主制度而言，大體上有直接民主制、間接民主制、綜合民主制的界分。在現(xiàn)代國(guó)家，為了彌補(bǔ)已成為普適做法的間接民主之不足，各國(guó)開(kāi)始在行政管理、社會(huì)管理、地方自治、居民自治等領(lǐng)域日益廣泛地引入直接民主因素。隨著信息化時(shí)代的到來(lái)、民眾素質(zhì)的提高、閑暇時(shí)間的增多，兼具間接民主和直接民主特點(diǎn)的現(xiàn)代綜合民主制的逐漸形成有了可能。實(shí)際上，參與式行政就是現(xiàn)代綜合民主制的體現(xiàn)。其本質(zhì)是對(duì)于傳統(tǒng)行政模式的民主化改造，在行政領(lǐng)域更多地體現(xiàn)直接民主因素。公眾通過(guò)積極的行政參與，最終形成參與式行政法制模式，一方面能促使行政機(jī)關(guān)及其他組織合法、合理、規(guī)范地運(yùn)用和配合運(yùn)用行政權(quán)力，防范和克服專(zhuān)業(yè)偏執(zhí)主義，另一方面有助于表達(dá)自身的利益訴求，使其基本權(quán)利得到更充分地實(shí)現(xiàn)和保障，從而推動(dòng)我國(guó)行政民主的發(fā)展。有助于改善行政機(jī)關(guān)與公眾的關(guān)系。受中國(guó)傳統(tǒng)的等級(jí)思想影響，即使在當(dāng)代中國(guó)，官民之間、政府與社會(huì)之間始終存在某種難以逾越的心理距離。參與式行政的展開(kāi)，必定要求摒棄從前的支配和服從的管理關(guān)系，切實(shí)確立作為基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制的參與式行政，建立和完善確保公眾充分參與行政管理的機(jī)會(huì)和有效影響行政過(guò)程的相關(guān)機(jī)制。因此在客觀(guān)上，參與式行政法制模式一方面可以促使公眾在行政過(guò)程中地位的提高，另一方面也有利于增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)和公眾之間的相互信賴(lài)關(guān)系。有助于行政管理創(chuàng)新并確立約束原則。過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)期，我國(guó)行政管理和行政執(zhí)法的許多方面存在著簡(jiǎn)單化、低效率、不透明、不規(guī)范、不便民的問(wèn)題，諸多弊端一直為人詬病，在某種程度上已成為深化經(jīng)政改革、建設(shè)法治政府的突出障礙。在當(dāng)前深化行政管理體制改革的大背景下，行政管理實(shí)踐的改革創(chuàng)新已經(jīng)成為一種深切的呼喚。事實(shí)上，參與式行政是行政管理實(shí)踐創(chuàng)新的一個(gè)重要源泉，我國(guó)許多地方也由此采取了許多行政管理的新舉措，例如行政指導(dǎo)、行政契約、行政規(guī)劃、行政資助、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政給付等柔性行政管理方式，并收到了積極的改革創(chuàng)新成效。當(dāng)然，這些創(chuàng)新舉措也可能具有一定的風(fēng)險(xiǎn)。因此，行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)行政管理創(chuàng)新時(shí)，應(yīng)當(dāng)劃出一定的界限，應(yīng)當(dāng)有一些原則來(lái)約束其行為。①有助于提升行政效率。參與式行政是行政程序的內(nèi)核。在人們的傳統(tǒng)觀(guān)念中，傾向于認(rèn)為行政程序是對(duì)行政效率的阻礙。這種陳舊、片面的觀(guān)念應(yīng)予糾正。各國(guó)行政程序法在設(shè)計(jì)時(shí)一般都考慮并兼顧效率原則，將行政效率作為行政程序制度設(shè)計(jì)的一個(gè)目標(biāo)，許多行政程序法律制度著眼于提高行政效率。行政參與限制了行政主體在行政活動(dòng)中的自由，遵循這些程序規(guī)則須花費(fèi)一定的人財(cái)物力，但如果減少了政府機(jī)器的摩擦，也有利于提高行政效率，故花費(fèi)一些人財(cái)物力是值得的。正因?yàn)樗鼈冎饕蔷S持公正的原則，可減少行政苦情，故可謂行政參與從總體上看是促進(jìn)效率而不是阻礙效率。有助于建設(shè)法治政府。所謂法治政府，應(yīng)是將政府從決策到執(zhí)行及監(jiān)督的整個(gè)過(guò)程都納入法治軌道，權(quán)力與責(zé)任緊密相連，集有限政府、陽(yáng)光政府、誠(chéng)信政府、責(zé)任政府于一身，并用法律規(guī)范加以固定的政府建構(gòu)與運(yùn)作形態(tài)。然而，作為權(quán)力行使主體和管理者，行政機(jī)關(guān)極易主觀(guān)行事，逐漸形成并固化行政偏執(zhí)頑疾，而長(zhǎng)期以來(lái)很難形成對(duì)其各種行為的有效制度約束。因此，對(duì)行政主體的行為形成有效制約，除了深入推進(jìn)法制建設(shè)，通過(guò)法律監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)和專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督約束，還須與國(guó)家機(jī)關(guān)以外的其他社會(huì)主體的監(jiān)督形式如群眾監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督等有機(jī)結(jié)合起來(lái)。而擴(kuò)大公眾參與監(jiān)督過(guò)程，即是進(jìn)一步推動(dòng)法治政府建設(shè)的一個(gè)重要突破口和有力抓手。二、參與式行政在我國(guó)行政法制領(lǐng)域的具體表現(xiàn)行政決策方面。行政決策科學(xué)化、民主化和法治化的呼聲近年來(lái)日益高漲，相應(yīng)的改革探索和立法建制也逐步發(fā)展。2008年10月1日起施行的《湖南省行政程序規(guī)定》秉持程序法治理念，在第三章第一節(jié)就重大行政決策的基本程序作出原則規(guī)定和制度安排，產(chǎn)生了推動(dòng)行政法制創(chuàng)新發(fā)展的積極成效。例如，該地方政府規(guī)章的第29-44條規(guī)定了：重要緊急情況臨機(jī)決策制度，依法決策、科學(xué)決策和民主決策原則，重大行政決策的具體事項(xiàng)和量化標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)制度，政府行政首長(zhǎng)行使決策權(quán)制度，協(xié)助決策制度，提出決策建議制度，行政決策咨詢(xún)機(jī)制，行政決策智力和信息支持系統(tǒng)制度，重大行政決策事項(xiàng)交辦制度，調(diào)查研究和協(xié)商協(xié)調(diào)制度，合法性論證制度，委托專(zhuān)業(yè)性工作制度，重大行政決策方案進(jìn)行成本效益分析，重大行政決策方案草案向社會(huì)公布征求公眾意見(jiàn)制度，草案的必要性、可行性、科學(xué)性論證制度，草案通過(guò)座談會(huì)、協(xié)商會(huì)、開(kāi)放式聽(tīng)取意見(jiàn)等方式聽(tīng)取各方意見(jiàn)和建議制度，說(shuō)明理由制度，公眾意見(jiàn)及采納情況向社會(huì)公布制度，聽(tīng)證會(huì)制度，重大行政決策方案草案審議制度，行政首長(zhǎng)決定制度，報(bào)批和提請(qǐng)決定制度，重大行政決策向社會(huì)公布制度，決策執(zhí)行情況督促檢查制度，重大行政決策執(zhí)行制度，重大行政決策后評(píng)估制度等等。行政立法方面。以2002年1月1日起施行的關(guān)于行政立法程序的3個(gè)行政法規(guī)為例，可以看出已有一些法定化的行政立法民主程序制度創(chuàng)新(此前于2000年7月1日起施行的《中華人民共和國(guó)立法法》第58條、第74條等法律條款也作了類(lèi)似規(guī)定)：(1)起草行政法規(guī)時(shí)應(yīng)廣泛聽(tīng)取公民和社會(huì)組織的意見(jiàn)(包括立項(xiàng)計(jì)劃征求意見(jiàn))，可采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式；如果送審時(shí)缺乏聽(tīng)取意見(jiàn)情況的說(shuō)明，將面臨緩辦或退回起草部門(mén)的后果(《行政法規(guī)制定程序條例》第12、16、18條的規(guī)定)。(2)重要的行政法規(guī)送審稿，經(jīng)報(bào)國(guó)務(wù)院同意向社會(huì)公布，廣泛征求意見(jiàn)(《行政法規(guī)制定程序條例》第19條的規(guī)定)。(3)統(tǒng)一審議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)就行政法規(guī)送審稿涉及的主要問(wèn)題聽(tīng)取公民和社會(huì)組織的意見(jiàn)(《行政法規(guī)制定程序條例》第20條的規(guī)定)。(4)統(tǒng)一審議機(jī)關(guān)可就涉及公民和社會(huì)組織切身利益的行政法規(guī)送審稿召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取公民和社會(huì)組織的意見(jiàn)(《行政法規(guī)制定程序條例》第22條的規(guī)定)。(5)規(guī)章的制定也有與此相似的具體規(guī)定(如《規(guī)章制定程序條例》第14、17、19、21、22、23條的規(guī)定)。行政執(zhí)法方面。狹義的行政執(zhí)法是指行政機(jī)關(guān)依法采取的直接影響行政相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)，以及對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的行使和履行強(qiáng)制進(jìn)行監(jiān)督檢查的行為。行政執(zhí)法作為與行政相對(duì)人的合法權(quán)益最直接相關(guān)、最經(jīng)常性的管理活動(dòng)，特別易于傷害到行政相對(duì)人的合法權(quán)益，故須做到主體合法、內(nèi)容合法、程序合法，這是依法行政的內(nèi)在要求。近些年來(lái)在這方面已出現(xiàn)較多的制度創(chuàng)新，使得剛性為主的傳統(tǒng)行政管理方式發(fā)生了民主化轉(zhuǎn)型，成效日益凸現(xiàn)，例如：(1)行政處罰：行政相對(duì)人對(duì)于行政處罰享有陳述權(quán)、申辯權(quán)、要求告知權(quán)(也即執(zhí)法者的告知義務(wù))、要求聽(tīng)證權(quán)、復(fù)議申請(qǐng)權(quán)、訴訟請(qǐng)求權(quán)、提出賠償權(quán)等一系列合法對(duì)抗權(quán)利(《行政處罰法》第5、6、31、32、41、42條的規(guī)定)。(2)各地在行政管理、行政審批改革中出現(xiàn)的創(chuàng)新方式：部分行政管理事務(wù)民營(yíng)化、告知承諾、登記制。②(3)作為替代和補(bǔ)充手段的其他柔軟靈活的新型行政方式的積極采用：包括行政指導(dǎo)、行政契約、指導(dǎo)性行政計(jì)劃等非權(quán)力強(qiáng)制性的行政管理方式和手段，它們?cè)谑┬羞^(guò)程中有公眾參與、政民互動(dòng)與合作的許多機(jī)會(huì)。監(jiān)督救濟(jì)方面。關(guān)于加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和對(duì)相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)，已逐漸成為共識(shí)，近些年來(lái)這方面的法律制度發(fā)展比較快。例如：(1)代表評(píng)議、人民建議征集、人民來(lái)信來(lái)訪(fǎng)、一般行政申訴等監(jiān)督與救濟(jì)制度。(2)各地、各領(lǐng)域(工商、公安、建設(shè)、城管等)的特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員制度。(3)人民法院開(kāi)設(shè)專(zhuān)門(mén)網(wǎng)站公開(kāi)涉外案件裁判文書(shū)(WTO透明度原則要求通過(guò)審判改革增加行政審判工作透明度)，接受民眾和其他社會(huì)成員的監(jiān)督。三、參與式行政及法律問(wèn)題研究成果的代表性觀(guān)點(diǎn)述評(píng)公眾參與作為一種新的民主形式在西方產(chǎn)生于20世紀(jì)60年代。為什么在代議民主制下還會(huì)產(chǎn)生公眾參與？它與代議民主制是什么關(guān)系？它的理論根據(jù)和實(shí)踐需求是什么？它與中國(guó)行政法制模式變革是什么關(guān)系？這些都是亟須研究回答的問(wèn)題。事實(shí)上，關(guān)于這些問(wèn)題，已有一些研究成果(著作、論文等)可以參考。由于公眾參與是行政程序的一個(gè)內(nèi)核，因此，許多有關(guān)公眾參與的論述都內(nèi)含于行政程序制度研究成果，這一現(xiàn)狀不僅體現(xiàn)在中國(guó)，也反映在國(guó)外的研究成果中。以下選擇若干學(xué)者的觀(guān)點(diǎn)加以簡(jiǎn)要述評(píng)。(一)參與式行政及其法律問(wèn)題的有關(guān)著作有的學(xué)者認(rèn)為，政府本身的含義正深深地受到世界范圍內(nèi)的技術(shù)和社會(huì)轉(zhuǎn)型的質(zhì)疑。面對(duì)這些挑戰(zhàn)，我們的制度設(shè)計(jì)應(yīng)更加具有對(duì)話(huà)性，以提高政策形成過(guò)程的質(zhì)量。公眾參與的方式所提供的程序，促進(jìn)了公共政策的協(xié)商性和接受性，開(kāi)啟了辯論和對(duì)話(huà)的窗口，促進(jìn)了對(duì)價(jià)值和選擇的認(rèn)同，強(qiáng)化了政策制定者與公眾之間的共識(shí)。同時(shí)，這些方式還加強(qiáng)了公民的身份認(rèn)同、介入和對(duì)政府的支持，以及政策制定者的責(zé)任感。公眾參與并不會(huì)消解政治職責(zé)，而是將其擺在公民面前，讓他們來(lái)掌控專(zhuān)家、官僚和利益集團(tuán)可能通過(guò)特權(quán)而施加影響的風(fēng)險(xiǎn)。公眾參與促進(jìn)了公民對(duì)政策制定的核心過(guò)程的介入，這變成當(dāng)代公共治理以及對(duì)民主質(zhì)量進(jìn)行考量的一個(gè)重要方面。③除了學(xué)理上的研究，有的學(xué)者以參與形式和參與領(lǐng)域?yàn)檫壿嬚归_(kāi)了對(duì)行政過(guò)程中公眾參與制度的實(shí)證研究。其分析的參與形式主要包括：行政立法與行政決策中的公告——評(píng)論制度、聽(tīng)證會(huì)、協(xié)商咨詢(xún)；參與領(lǐng)域主要包括：城市規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)估、政府績(jī)效評(píng)估等。通過(guò)對(duì)這些典型參與形式與參與領(lǐng)域的研究，使參與式行政的制度輪廓得以比較清晰地呈現(xiàn)，也為此領(lǐng)域的后續(xù)研究的深化打下了基礎(chǔ)。④此外，還有學(xué)者選擇具體的領(lǐng)域?qū)妳⑴c進(jìn)行了深入研究。如在城市規(guī)劃領(lǐng)域，有學(xué)者將城市規(guī)劃中的公眾參與程序界定為“城市規(guī)劃過(guò)程中那些具有開(kāi)放性的、公眾可以介入其中，并能對(duì)規(guī)劃決策有所影響的程序”。也即只要有非政府的公眾介入的規(guī)劃過(guò)程，都是其研究對(duì)象。該學(xué)者認(rèn)為，公眾參與程序是一種“具有功能意義的合法化程序”：一方面，公眾參與有助于提升城市規(guī)劃的科學(xué)性和可接受性；另一方面，公眾參與可以化解城市規(guī)劃所面臨的合法性危機(jī)，能夠?yàn)槌鞘幸?guī)劃提供合法性、正當(dāng)性的基礎(chǔ)。當(dāng)公眾參與成為一項(xiàng)法律制度以后，規(guī)劃行政機(jī)關(guān)為了確保城市規(guī)劃的“合法律性”，必須按照法規(guī)范的要求展開(kāi)參與活動(dòng)。同時(shí)，規(guī)劃行政機(jī)關(guān)常常基于現(xiàn)實(shí)的考慮開(kāi)展更多的參與活動(dòng)，以促進(jìn)規(guī)劃的“合法性”。因此，適當(dāng)?shù)膮⑴c機(jī)制應(yīng)當(dāng)在確?！昂戏尚浴钡幕A(chǔ)上，盡量追求程序的“合法性”。⑤上述選擇對(duì)具體領(lǐng)域的公眾參與進(jìn)行研究只是諸多研究視角之一。還有學(xué)者從具體的參與形式(如聽(tīng)證)的角度進(jìn)行研究。其視角不同，研究的重點(diǎn)亦有差異。⑥在國(guó)外有關(guān)的研究上，除了對(duì)傳統(tǒng)內(nèi)容的研究，有的學(xué)者作出了一些努力創(chuàng)新。如有學(xué)者在“發(fā)展政策”語(yǔ)境下界定了“公民社會(huì)”、“公民社會(huì)參與者”兩個(gè)核心概念，詳細(xì)分析了“發(fā)展”和“創(chuàng)新”兩個(gè)主導(dǎo)概念，特別是對(duì)公民社會(huì)參與者的功能和作用進(jìn)行了頗有見(jiàn)地的闡述。其中關(guān)于非洲、拉丁美洲、特別是南亞國(guó)家的個(gè)案研究非常詳細(xì)，資料豐富，其中很多內(nèi)容是國(guó)內(nèi)研究者尚未涉獵過(guò)的。⑦(二)參與式行政及其法律問(wèn)題的有關(guān)論文有的學(xué)者分析了新中國(guó)成立以來(lái)公眾參與制民主發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，推進(jìn)公眾參與與建立、健全行政法治和憲政關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，公眾參與對(duì)于整個(gè)人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略?xún)r(jià)值和可能的風(fēng)險(xiǎn)，法律對(duì)之加以規(guī)范和保障的必要性與途徑，還探討了公眾參與制民主在全球化、信息化條件下發(fā)展的趨勢(shì)和對(duì)行政法治與憲政重構(gòu)的影響，在此基礎(chǔ)上提出：公眾參與與人民代表大會(huì)制度一道，構(gòu)成中國(guó)現(xiàn)代民主的基本模式；在行政法治領(lǐng)域，公眾參與對(duì)于保障行政機(jī)關(guān)依法、公正行使職權(quán)，防止濫權(quán)和腐敗，對(duì)于維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，防止侵權(quán)和歧視，對(duì)于推進(jìn)公民自治，培育公民社會(huì)有著特殊重要的意義。⑧有的學(xué)者分析認(rèn)為，行政民主是行政法治的重要組成部分，行政法治是憲政的重要組成部分，全面推進(jìn)依法行政的過(guò)程實(shí)質(zhì)上就是行政管理和行政法制的民主性逐步增強(qiáng)的過(guò)程，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)行政的民主化和法治化。當(dāng)今世界的民主化潮流對(duì)行政法制建設(shè)產(chǎn)生了越來(lái)越多、越來(lái)越深的影響，行政管理和行政法制實(shí)踐中越來(lái)越多地增加了民主因素，逐漸顯露出行政管理和行政法制民主化發(fā)展的趨向；同時(shí)這種現(xiàn)象也對(duì)一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化與社會(huì)生活的發(fā)展不斷產(chǎn)生重大影響。從行政法律制度的歷史發(fā)展軌跡來(lái)看，越來(lái)越多地出現(xiàn)了直接體現(xiàn)現(xiàn)代民主精神的行政法律制度，從而促使行政法律制度不斷完善，更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的客觀(guān)要求，形成具有較高民主性的行政法制，包括行政法理念、規(guī)范和制度所形成的系統(tǒng)，也即民主行政法，這是憲政發(fā)展在行政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。⑨有的學(xué)者認(rèn)為，參與式行政是現(xiàn)代國(guó)家行政程序理念和制度深入發(fā)展和完善的重要標(biāo)志之一，是現(xiàn)代國(guó)家具體實(shí)現(xiàn)民主主義的重要途徑。必須確立參與式行政的觀(guān)念，并從立法和制度上予以肯定和支持，才能夠發(fā)揮其推進(jìn)民主政治和推動(dòng)法治國(guó)家建設(shè)的功效。參與式行政強(qiáng)調(diào)的是參與行政權(quán)的行使過(guò)程，參與過(guò)程是行政部門(mén)(不限于行政主體)行使行政權(quán)與私人參與行政形成的互動(dòng)過(guò)程；參與式行政需要有法律規(guī)范明確規(guī)定的參與機(jī)制；參與式行政必須尊重私人參與行政的權(quán)利；參與式行政強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)的責(zé)任和義務(wù)。參與式行政的范圍，取決于政府的開(kāi)放意識(shí)、民主意識(shí)、服務(wù)意識(shí)和私人的參與意識(shí)。一般說(shuō)來(lái)，參與行政的事項(xiàng)范圍包括參與政策制定、參與行政計(jì)劃、參與行政立法等規(guī)范的制定，以及參與具體行政行為的作出。⑩還有的學(xué)者對(duì)參與式行政進(jìn)行了法理解析。首先，人們關(guān)注參與行政的社會(huì)原因，包括市民社會(huì)的漸露端倪、人權(quán)觀(guān)念的發(fā)展以及現(xiàn)代國(guó)家職能轉(zhuǎn)變；其次，確定參與行政的內(nèi)容受到兩方面因素的影響：公民參與的現(xiàn)實(shí)能力與國(guó)家權(quán)力的容忍程度，其中后者的影響最為直接。關(guān)于參與范圍，既包括作出具體命令中的參與，又包括制定一般規(guī)則中的參與；關(guān)于參與層次，分為必要性的參與、選擇性的參與以及對(duì)參與的限制；關(guān)于制度體現(xiàn)，包括中心制度(聽(tīng)證制度)和匹配制度(如告知、回避、說(shuō)明理由、情報(bào)公開(kāi)、教示、時(shí)效制度)。(11)綜觀(guān)參與式行政法制模式研究，可以說(shuō)人們對(duì)于公民參與行為的認(rèn)知已形成最廣泛意義上的共識(shí)。無(wú)論國(guó)內(nèi)外哪一種公共管理和公法理論，都沒(méi)有將公民參與排除于廣義的政府管理行為制度之外。主要的分歧在于，是否應(yīng)當(dāng)將公民參與納入行政管理全過(guò)程？公民應(yīng)當(dāng)以什么角色、在多大程度上參與行政活動(dòng)？公民應(yīng)當(dāng)通過(guò)何種途徑影響政策過(guò)程？公民參與與普適的民主價(jià)值的關(guān)聯(lián)程度如何？等等。顯然，這些分歧不僅僅是理論上的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，更是對(duì)實(shí)踐問(wèn)題的一種反映。只有對(duì)各種理論學(xué)說(shuō)中有關(guān)公民參與的觀(guān)點(diǎn)進(jìn)行分析和批判性借鑒，才能進(jìn)一步探討適合中國(guó)國(guó)情的公民參與理論、參與法制、參與實(shí)踐的完善和發(fā)展。四、參與式行政法制模式的研究目標(biāo)、研究?jī)?nèi)容和研究重點(diǎn)(一)參與式行政法制模式的研究目標(biāo)價(jià)值多元是當(dāng)前正處于轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期的中國(guó)社會(huì)的顯著特征。由于城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，多元主體觀(guān)念、利益的不同，很難確立將諸多不同的價(jià)值全面、客觀(guān)、正確地反映于行政的有效途徑，使得民主和法治理念在當(dāng)下中國(guó)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在這種形勢(shì)下，確立公眾和行政機(jī)關(guān)共同的目標(biāo)，在公眾和行政機(jī)關(guān)的合作關(guān)系下，通過(guò)公眾參與行政的途徑來(lái)實(shí)踐并推進(jìn)行政民主和行政法治，形成參與式行政法制模式，成為一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)課題。參與式行政法制模式研究，旨在通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外行政參與的理論、實(shí)踐和制度的對(duì)比研究，根據(jù)中國(guó)國(guó)情建立一系列參與式行政的基本路向和具體制度，從而廣泛地吸收各方面意見(jiàn)，對(duì)多樣化的法治價(jià)值進(jìn)行選擇和調(diào)整，真切地回應(yīng)當(dāng)下的行政管理需求，實(shí)現(xiàn)各方互利共贏局面，最終形成新的行政管理和社會(huì)管理共同體，形成適應(yīng)公眾參與行政的相關(guān)法律體系和運(yùn)行機(jī)制。(二)參與式行政法制模式的研究?jī)?nèi)容參與式行政法制模式研究的基本內(nèi)容，主要包括如下遞進(jìn)的五個(gè)部分：其一，在對(duì)參與式行政的宏觀(guān)背景和基本理念進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，對(duì)其基本理論進(jìn)行深入研究，具體包括參與式行政的概念與特征，參與式行政的基本原則，參與式行政的內(nèi)容，參與式行政的保障，等等。應(yīng)當(dāng)指出，此部分研究以中國(guó)行政法制模式變革為背景，因此相關(guān)理論更具中國(guó)特色，也更有益于指導(dǎo)中國(guó)的行政參與法制實(shí)踐。其二，探討參與式行政的相關(guān)基礎(chǔ)理論問(wèn)題。例如，行政參與的性質(zhì)與定位，政府與社會(huì)公眾的關(guān)系(例如管理還是合作？平等還是不平等？)，參與式行政與若干基本概念和制度的關(guān)系(例如參與式行政與行政民主、行政法治、行政倫理是何關(guān)系？)。對(duì)這些基礎(chǔ)問(wèn)題的探討，有利于把握參與式行政的本質(zhì)屬性，為從根本上解決此命題打下基礎(chǔ)。其三，對(duì)中國(guó)參與式行政的制度實(shí)踐進(jìn)行考察。已有一些機(jī)構(gòu)和學(xué)者對(duì)此做過(guò)研究，公開(kāi)出版和發(fā)表了一些著作和論文，這有助于豐富人們的認(rèn)識(shí)。但通過(guò)分析可以看到，以往的研究工作，邏輯鏈條比較單一，大多僅從單一視角加以觀(guān)察研究，因此，須要充分借鑒既往研究成果的正反經(jīng)驗(yàn)，從四個(gè)視角有機(jī)地展開(kāi)研究(這是指行政系統(tǒng)論的視角、行政過(guò)程論的視角、典型行政領(lǐng)域的視角、具體相關(guān)制度的視角)，力圖多維度、多層次、多元化地對(duì)中國(guó)當(dāng)下參與式行政的制度實(shí)踐進(jìn)行系統(tǒng)深入研究，努力作出突破和創(chuàng)新。其四，對(duì)歐洲、美洲、亞洲的代表性國(guó)家、地區(qū)的行政參與、參與式行政的理念、制度和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行比較研究。在全面認(rèn)識(shí)中國(guó)參與式行政的制度實(shí)踐的基礎(chǔ)上，通過(guò)比較研究，不僅有利于提升原有的認(rèn)知水平，也有利于獲取更多有益的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為中國(guó)行政法制模式變革探尋新的路向和載體。其五，根據(jù)中國(guó)國(guó)情探究新時(shí)期參與式行政的制度建構(gòu)和進(jìn)路安排。此部分是對(duì)前述研究目標(biāo)的具體回應(yīng)。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外行政參與的理論、實(shí)踐和制度的對(duì)比研究，最終形成有利于推進(jìn)行政民主和行政法治的參與式行政的具體制度和進(jìn)路安排。以上述參與式行政法制模式的背景、理念、理論、制度、比較、創(chuàng)新、趨勢(shì)、問(wèn)題、對(duì)策等基本研究?jī)?nèi)容為脈絡(luò)和基準(zhǔn)，形成一系列研究成果，能夠?yàn)樾姓I(lǐng)域公眾參與的法治化和最終實(shí)現(xiàn)參與式行政法制模式提供有價(jià)值的參考意見(jiàn)，使其盡快轉(zhuǎn)化為高效的行政實(shí)踐和重大的社會(huì)效益，有效推動(dòng)我國(guó)的行政民主和行政法治進(jìn)程。(三)參與式行政法制模式的研究重點(diǎn)參與式行政法制模式研究是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，內(nèi)容豐富、復(fù)雜，當(dāng)下的重點(diǎn)是：行政參與的正當(dāng)性、合法性和效果性?，F(xiàn)代社會(huì)中，行政的宗旨應(yīng)在于服務(wù)而非單一管理，行政應(yīng)基于公益而非自利與自便，行政過(guò)程應(yīng)體現(xiàn)更多的文明與和諧而非粗暴與對(duì)立，公眾參與行政即是實(shí)現(xiàn)我國(guó)行政現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。行政參與的正當(dāng)性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，行政參與的理論基礎(chǔ)在于人民主權(quán)。國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，現(xiàn)代國(guó)家采用間接民主的方式實(shí)現(xiàn)人民對(duì)國(guó)家權(quán)力的行使，即由人民選出民意代表制定法律，行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政活動(dòng)實(shí)施法律。因而行政活動(dòng)的權(quán)力要素從根本上來(lái)源于公眾的授予。其二，行政參與的本質(zhì)是程序正義。行政程序是現(xiàn)代公共行政不可或缺的重要組成部分，合理規(guī)范化的程序不僅能促進(jìn)行政增進(jìn)公益和公平分配公共產(chǎn)品，且能保障行政的各種公益功能以公眾看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)。完善行政程序規(guī)定，增強(qiáng)行政程序規(guī)范的科學(xué)化，充分保障公眾有機(jī)會(huì)參與行政，才能使公眾對(duì)行政產(chǎn)生信服，增大行政的效能。行政參與的性質(zhì)、定位和特征。要對(duì)行政參與展開(kāi)研究，必須首先明確其性質(zhì)與定位。行政參與到底是什么？是理念？是權(quán)利？是程序？是制度？還是兼而有之？在某些情況下行政參與是否具有一定的義務(wù)性？實(shí)際上，這些性質(zhì)與定位是對(duì)行政參與不同意義、不同角度的解讀，行政參與既可以理解為一種理念，又可以理解為一項(xiàng)權(quán)利，還可以理解為一種程序和制度。行政參與是公眾參與在行政領(lǐng)域的體現(xiàn)。作為理念，這一理解可以從公眾參與及前述行政參與的正當(dāng)性上獲得認(rèn)可。作為權(quán)利，其憲法基礎(chǔ)首先是公民的參政權(quán)。公民的參政權(quán)包括參與國(guó)家事務(wù)的管理、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的管理以及社會(huì)事務(wù)的管理，當(dāng)然也包括參與行政管理過(guò)程的權(quán)利。此外還應(yīng)考慮到，公眾參與行政的前提應(yīng)當(dāng)是公眾充分享有知情權(quán)，其參與的作用是通過(guò)行使監(jiān)督權(quán)使行政的過(guò)程更趨合理和有序。因此，行政參與應(yīng)當(dāng)是同時(shí)包括知情權(quán)、管理權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的復(fù)合權(quán)利。作為程序或制度，行政參與是行政程序的內(nèi)核，只有轉(zhuǎn)化為具體的行政程序，行政參與才具有實(shí)際價(jià)值。因此，必須對(duì)現(xiàn)有的參與程序進(jìn)行補(bǔ)充和完善，在此基礎(chǔ)上建立起一套完整的行政參與程序體系并使其制度化。行政公務(wù)人員和社會(huì)公眾的觀(guān)念更新。在行政參與的基礎(chǔ)上形成的參與式行政，是一種民主化、互動(dòng)式的行政模式，因此行政機(jī)