城市化進(jìn)程中的中國設(shè)市與城市發(fā)展1949我國城市化進(jìn)程中的行政區(qū)劃問題研究

城市化進(jìn)程中的中國設(shè)市與城市發(fā)展1949我國城市化進(jìn)程中的行政區(qū)劃問題研究

統(tǒng)計數(shù)據(jù)或城市化，被稱為城市化程度。國際最普遍的測量指標(biāo)是城市人口占總?cè)丝诘谋壤?。根?jù)中國的人口統(tǒng)計，行政區(qū)劃是基于行政區(qū)劃的。因此，通過增加行政區(qū)域的行政水平，增加城市和城市的數(shù)量和管轄權(quán)，就會改善城市化水平。一、中國城市行政區(qū)制度的發(fā)展(一)國兩制的城市發(fā)展1955年6月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于設(shè)置市、鎮(zhèn)建制的決定》,從常住人口和非農(nóng)比兩方面對市鎮(zhèn)的設(shè)置進(jìn)行了限定。這一時期城市發(fā)展體現(xiàn)在兩個方面:一是在東部地區(qū)撤銷一批小城市,有重點地建設(shè)了一批樞紐城市;二是在廣大的中西部地區(qū)新建了一批工業(yè)城市。截至1957年底,全國有城市176個,比1949年的136個增加了29.4%,平均年遞增5個新城市。同時,中國城市人口的比重也由10.6%上升到15.4%,年平均增長0.71%。(二)城市化水平提高大躍進(jìn)時期,農(nóng)村人口爆發(fā)性地涌入城市,使全國城市人口從1957年的9949萬猛增到1960年的13073萬,城市化水平達(dá)到19.7%。1961年開始進(jìn)行國民經(jīng)濟調(diào)整,全國陸續(xù)撤銷了52個城市,動員了3000萬城鎮(zhèn)人口返回農(nóng)村。至1965年底,城市化水平下降到17.9%。(三)大量的資金、設(shè)備和技術(shù)力量內(nèi)遷,城市發(fā)展缺乏動力“文革”期間,由于大規(guī)模的“上山下鄉(xiāng)”運動以及“三線”建設(shè),大量的資金、設(shè)備和技術(shù)力量內(nèi)遷,城市發(fā)展缺乏動力,處于停滯不前的狀態(tài)之中。城市化水平也有所降低,1976年降至17.4%。(四)全國城市分布改革開放從根本上改變了我國城市發(fā)展滯后的局面。1986年,國務(wù)院批準(zhǔn)試行新的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn),降低了城市設(shè)置的門檻,同時提出了縣改市。1986~1993年間,共新設(shè)城市248座,至1993年全國設(shè)市城市已達(dá)570座,城市人口1.76億。為抑制城市數(shù)量的過快增長,1993年國務(wù)院對設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)又作了進(jìn)一步調(diào)整,增加了若干新指標(biāo)。截至2002年底,我國共有660個建制市,其中直轄市4個;地級市275個,占41.7%;縣級市381個,占57.7%。是1976年城市總數(shù)的3.5倍,年均新設(shè)城市18.2個。據(jù)第五次人口普查口徑,2000年我國市鎮(zhèn)總?cè)丝?.56億,城鎮(zhèn)化水平也由1982年的20.6%提高到36.09%,平均每年提高0.86%。二、中國政治經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變(一)在城市化發(fā)展過程中,實行市領(lǐng)導(dǎo)縣的促進(jìn)發(fā)展建國后我國經(jīng)濟基礎(chǔ)十分薄弱,因而不得不采取由中央政府集中全國財力進(jìn)行經(jīng)濟建設(shè)的做法?！耙晃濉逼陂g,中央政府通過156個重點項目的投資,在中西部建立了一批工業(yè)城市。此后,由于受到錯誤思想的指導(dǎo),城市化發(fā)展陷于停滯狀態(tài)。改革開放以后,我國向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌,為了發(fā)揮城市對周邊地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展帶動作用,1982年開始將市領(lǐng)導(dǎo)縣體制進(jìn)行推廣。1986年又對設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整,增加了對國民生產(chǎn)總值的考察。1993年設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)又設(shè)置了新的經(jīng)濟指標(biāo),增加了人均指標(biāo)和地方財政收入的考察。由以上變化可以看出,國家在對行政區(qū)劃調(diào)整中,日益重視經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用,以促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展和城市化進(jìn)程的協(xié)調(diào)。(二)鼓勵地方政府對地方財政收入計劃經(jīng)濟時期,城市的發(fā)展是依靠國家重點建設(shè)項目的投資推動的,地方政府對發(fā)展本地經(jīng)濟的積極性不高。改革開放以來,為發(fā)揮地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性,中央政府的經(jīng)濟決策權(quán)逐步下放,表現(xiàn)為:(1)逐步增加地方政府在地方財政收入中的份額。50年代地方和中央財政所占比重為三七開,60年代為四六開,80年代中期對半開,90年代中央政府財政收入所占比重進(jìn)一步下降;(2)投資決策權(quán)的下放,如利用外資建設(shè)項目,特區(qū)城市和上海、天津的審批權(quán)放寬到3000萬美元以下,在利用國內(nèi)資金來源的項目審批權(quán)方面也有類似的放權(quán);(3)允許某些地方政府在一定范圍內(nèi)自籌資金,如發(fā)放建設(shè)債券,征收地方稅等。地方政府則通過基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè),為外資提供優(yōu)惠政策等措施,吸引企業(yè)和資金的注入,促進(jìn)了城市的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計1978~1995年間,我國撤縣設(shè)市的城市有300多個,占全國城市總數(shù)的一半以上。三、不合理因素的原因我國現(xiàn)行的政區(qū)體系基本上還是封建時代和民國時期遺留下來的,不可避免地存在很多不合理因素。改革開放以來,我國在政區(qū)體系改革方面雖然做了不少工作,仍有一些不容忽視的問題。(一)城鄉(xiāng)地域之間的混亂80年代中期我國設(shè)市門檻降低,由于作為行政單位的“縣”和“市”在政治地位、財政撥款以及吸引外資能力等方面都有極大的不同,逐漸出現(xiàn)“撤縣建市”的熱潮。1986年到1994年的9年間,全國共撤縣建市288個,切塊設(shè)市13個,平均每年新設(shè)市33個。由于這些縣改市以后農(nóng)業(yè)人口比重仍然很大,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)尚未形成城市規(guī)模,使得大多數(shù)這樣的市地域景觀不像市,在聚落上不僅有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)聚居點,而且有農(nóng)業(yè)人群占很大比重的農(nóng)村居民點。這樣就模糊了城市概念,混淆了城鄉(xiāng)地域界限,并使我國城市人口的統(tǒng)計出現(xiàn)混亂局面,在一定程度上夸大了我國的城市化水平。1997年底,國務(wù)院作出了凍結(jié)審批撤縣設(shè)市的決策。(二)各人口的統(tǒng)計口徑建國后,我國共進(jìn)行了五次全國性的人口普查,對于城市人口統(tǒng)計的口徑也經(jīng)歷了五次調(diào)整。比如1955年城鎮(zhèn)人口包括設(shè)有建制的市和鎮(zhèn)轄區(qū)的總?cè)丝?非農(nóng)業(yè)人口和農(nóng)業(yè)人口)以及城鎮(zhèn)型居民區(qū)的人口,而1963年12月國務(wù)院規(guī)定城市人口的統(tǒng)計口徑為市區(qū)和郊區(qū)的非農(nóng)業(yè)人口,不再包括農(nóng)業(yè)人口。其后的三次人口普查的口徑又在原來的基礎(chǔ)上進(jìn)行了調(diào)整。城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計口徑隨我國城鎮(zhèn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)的變化而變化,有其合理的一面,但是過于頻繁的城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計口徑變化,使每次普查得到的數(shù)據(jù)和前一次普查公布的數(shù)據(jù)不能銜接,不同時期的城市化水平缺乏可比性,必須進(jìn)行修正(見表1)。(三)城鎮(zhèn)人口的數(shù)量計算城鎮(zhèn)的地域概念包括城鎮(zhèn)的實體地域(physicalarea)、行政地域(administrativearea)和功能地域(functionalarea)三種,其中城市的實體地域,即城市建成區(qū)內(nèi)人口的數(shù)量最能反映一個地區(qū)的城市化水平。我國城鎮(zhèn)人口的統(tǒng)計是按城鎮(zhèn)的轄區(qū)范圍(城鎮(zhèn)的行政地域)為單元進(jìn)行的,而中國城鎮(zhèn)的行政轄區(qū)要遠(yuǎn)比城鎮(zhèn)的實體范圍大得多。1980年代我國實行的撤縣建市、市帶縣的體制,使統(tǒng)計出的城鎮(zhèn)人口中包含了大量的農(nóng)業(yè)人口,導(dǎo)致測出的城市化水平不真實。此外國民經(jīng)濟統(tǒng)計資料及人口普查也是根據(jù)行政區(qū)劃進(jìn)行統(tǒng)計的,一旦行政區(qū)劃改變,本來在實體上并未有很大變化的城市人口,在統(tǒng)計資料上卻出現(xiàn)了很大的變化。(四)全國各市之間的合作需求日益增強目前,我國處于城市化的高速發(fā)展階段,“十一五”期間,我國實施了“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城市化”的城市化戰(zhàn)略,城市化水平年均增長1%以上。根據(jù)民政部區(qū)劃地名司預(yù)測,到2010年,全國將新增2790萬非農(nóng)人口,需要設(shè)置新的建制市來吸收,若按10萬非農(nóng)人口設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)計算,2001~2010年期間全國需設(shè)置279個建制市,每年設(shè)市28個。此外,隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn),大都市帶(Megalopolis)將成為主流發(fā)展的趨勢,跨區(qū)域的合作需求日益增強。然而,我國現(xiàn)行的城市建制制度在設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)和城市建制法規(guī)等方面還存在許多不完善的地方,行政區(qū)劃的剛性約束成為跨區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展的瓶頸,現(xiàn)行城市建制制度的改革勢在必行。四、加快中國城市行政區(qū)劃改革，與城市化進(jìn)程協(xié)調(diào)(一)設(shè)市模式的選擇我國目前采用的設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)是1993年制定的,與以往設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)相比,增加了許多經(jīng)濟指標(biāo),這一標(biāo)準(zhǔn)在實踐中仍存在一些問題。比如,設(shè)市模式以撤縣設(shè)市為主,模式單一,無法解決在城市人口統(tǒng)計上城市行政地域和實體地域之間的矛盾。為此,有關(guān)學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在整縣設(shè)市的基礎(chǔ)上,恢復(fù)切塊設(shè)市模式;在對設(shè)市的人口規(guī)模進(jìn)行考察時,應(yīng)以聚居地人口規(guī)模作為設(shè)置市鎮(zhèn)的基本依據(jù)。周一星(1995)則提出在我國建立一種反映城鎮(zhèn)實體界限的城鎮(zhèn)地域概念,并確定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn),來作為城鎮(zhèn)統(tǒng)計的基本單元。(二)積極擴大城市化水平在我國的城市體系中,眾多的縣城占居了主導(dǎo)地位,數(shù)量比重偏低,因而撤縣設(shè)市將繼續(xù)成為下一階段的工作重點。根據(jù)現(xiàn)在國情,中國的設(shè)市只能走多樣化的發(fā)展模式,而不能搞一刀切。對于城市化水平較高,中心城鎮(zhèn)規(guī)模較大,城鄉(xiāng)差距較小,非農(nóng)業(yè)人口比重較高的縣,可以繼續(xù)實行縣改市模式,但對于城市化水平較低,經(jīng)濟欠發(fā)達(dá),達(dá)不到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的,則堅決不設(shè)市;對一些特殊類型的、規(guī)模較大的城鎮(zhèn),達(dá)到設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)的,可以切塊設(shè)市,但要處理好市區(qū)與原轄域內(nèi)其它地區(qū)的關(guān)系,并注意給市區(qū)留有足夠的郊區(qū)范圍,以適應(yīng)城市的繼續(xù)發(fā)展;對于1980年代形成的市帶縣體制,由于在實踐過程中誘發(fā)了如法律規(guī)范、經(jīng)濟利益、行政管理和城鄉(xiāng)關(guān)系等多種矛盾,今后的總體方向是逐步取消。(三)縣域經(jīng)濟發(fā)展面臨的矛盾性改革開放初期,為改變我國縣域經(jīng)濟發(fā)展落后的局面,從1982年開始推行市(一般為地級市)管縣體制。這種體制在實施之初具有一定的積極意義,到90年代以后,各種矛盾日益突出。在經(jīng)濟利益方面,市對市區(qū)和縣有親疏之分,市管縣不是市幫縣、市帶縣,而是市吃縣、市壓縣。地級市的存在弱化了縣級政府的行政力量,為促進(jìn)縣域經(jīng)濟發(fā)展,積極推進(jìn)我國城市化進(jìn)程,在一些縣域經(jīng)濟發(fā)展比較成熟的地區(qū),省政府有必要將權(quán)力下放到縣級單位,實行省直管縣市模式。目前一些沿海省份已經(jīng)開始實行省直管縣市,如2002年浙江省將地區(qū)一級的管理權(quán)限直接下放給20個縣區(qū),縣財政直接對省負(fù)責(zé),實現(xiàn)了經(jīng)濟上的省直管縣市。五、推進(jìn)城市型行政區(qū)改革的根本在于體制創(chuàng)新城市型政區(qū)體系的演變直接影響了我國的城市化水平,并推動了我國城市化的發(fā)展,但行政區(qū)體系的調(diào)整僅僅是手段,只有與該地區(qū)經(jīng)