土地整治問題及對策探析

1、土地整治問題及對策探析摘要：指出了土地整治是隨著人類對土地的大量需求 應運而生的。結(jié)合土地整治由來及現(xiàn)狀，梳理了在土地整治 中存在的問題：資金、項目管理、生態(tài)、科技創(chuàng)新問題等。 提出了要從根本上解決土地整治存在的問題，可從土地整治 目標、土地工程學科建設(shè)、健全法律法規(guī)制度出發(fā)，采用先 進的技術(shù)、 規(guī)范的整治過程， 進行“三位一體” 的生態(tài)整治， 以保證土地資源的永續(xù)利用。關(guān)鍵詞：土地整治；工程質(zhì)量；人地矛盾中圖分類號： S28文獻標識碼： A 文章編號： 16749944（2017） 160210031 引言 土地是萬物之本，是人類生存與發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，然而 中國自近代以來的基本國情就是人多地

2、少、人地矛盾尖銳而 突出 1 。在快速工業(yè)化及城鎮(zhèn)化的驅(qū)動下，市 ?齷?、信息化 和國際化等的深入發(fā)展，資源環(huán)境矛盾迅速加劇，人地關(guān)系 日趨緊張，土地資源的可持續(xù)利用與管理形勢嚴峻，糧食安 全和生態(tài)安全問題日益嚴重 2 。因此，要嚴格保護耕地紅線 不動搖，國家大力推進土地整治，以保障城鎮(zhèn)化對土地資源 的巨大需求，確保耕地總量的動態(tài)平衡。我國自開展土地整 治以來，取得了一些令人可喜的成績 3 ，但從整治初期的規(guī) 劃到實施依然還存在一些問題。筆者系統(tǒng)梳理土地整治過 程，從土地整治規(guī)劃、資金、項目管理、生態(tài)環(huán)境等環(huán)節(jié)出 發(fā)，全面剖析了土地整治存在的問題，探索高質(zhì)量的土地整 治策略，為實現(xiàn)土地整治由土

3、地數(shù)量向質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境保護 轉(zhuǎn)變，大力發(fā)展生態(tài)型土地整治，確保了土地資源的可持續(xù) 利用拋磚引玉。2 我國土地整治由來1996 年我國耕地數(shù)量為 19.51 億畝， 2006 年為 18.27 億 畝， 10年間耕地少了 1.24 億畝，為確保我國糧食安全，十 屆全國人大四次會議上通過的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一 個五年規(guī)劃綱要 明確提出， 18 億畝耕地是不可逾越的一道 紅線。為了保障發(fā)展、保護耕地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地配置， 1997 年中共中央、國務院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕 地的通知 提出 “積極推進土地整理， 搞好土地建設(shè)” 。1999 年新修訂的 土地管理法 明確規(guī)定：“國家鼓勵土地整

4、理” 。 2003年 3 月，國土資源部頒發(fā)的全國土地開發(fā)整理規(guī)劃 (2001-2010 )，包含了土地整理、 土地復墾和土地開發(fā)三項 內(nèi)容。 2008 年黨的十七屆三中全會提出： “大規(guī)模實施土地 整治，搞好規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、連片推進。 ”2012 年，全國土 地整治規(guī)劃( 20112015 年)，在概念上進行統(tǒng)一，選擇了 “土地整治”這一術(shù)語。明確了“十二五”期間土地整治的 五項主要任務：一是統(tǒng)籌推進土地整治；二是大力推進農(nóng)用 地整治；三是規(guī)范推進農(nóng)村建設(shè)用地整治；四是有序開展城 鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治；五是加快土地復墾 4 。標志著土地整 治已上升為國家層面的戰(zhàn)略部署 5 。土地整治是通過對低

5、效利用、不合理利用及未利用土地 進行治理，對生產(chǎn)建設(shè)破壞和自然災害損毀的土地進行恢復 利用，從而提高土地利用率，包括農(nóng)用地整理、土地開發(fā)、 土地復墾、建設(shè)用地整治等 16 。十幾年來，土地整治得到 了國家的大力支持，各級政府和國土部門重視也相當重視， 根據(jù) 20112016 年國土資源公報 數(shù)據(jù)顯示 （表 1）13 ： 通過土地整治有效保證了耕地紅線，耕地數(shù)量逐漸趨于穩(wěn) 定，截至 2016 年底全國耕地面積達 13495.66 萬 hm2（ 20.24 億畝）。3 土地整治中出現(xiàn)的問題分析土地整治是一項系統(tǒng)工程，包括規(guī)劃、科研、實施、驗 收、后評價等；涉及面廣，包括農(nóng)業(yè)、水利、道理、交通等；

6、技術(shù)要求高，不同地質(zhì)地貌，整治技術(shù)不同，同時，我國土 地整治起步較晚 6 ，導致在當前的土地整治實踐工作中依然 存在著不可忽視的問題，隨著“十三五”土地整治規(guī)劃的發(fā) 布，我國土地整治正處于前所未有的重大戰(zhàn)略機遇期，在土 地整治面臨新形勢、新機遇的同時，也面臨著諸多嚴峻的挑 戰(zhàn)。只有深入分析土地整治各個環(huán)節(jié)，才能從根本上解決問題。3.1 土地整治規(guī)劃問題 土地整治規(guī)劃是科學指導土地整治工作的重要依據(jù)，是 新型城鎮(zhèn)化，建設(shè)社會主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和生態(tài)文 明建設(shè)的重要抓手和平臺。在土地整治規(guī)劃中常出現(xiàn)的問 題：一是由于規(guī)劃設(shè)計單位缺乏對項目地的實際調(diào)研踏勘， 常出現(xiàn)規(guī)劃與實際不符的情形， 尤其

7、是當?shù)厮椋?地形不符； 二是規(guī)劃設(shè)計深度達不到施工要求，單純追求“田成方、林 成網(wǎng)、渠相通、路相連”的設(shè)計效果，使規(guī)劃與實際脫節(jié)， 不但改變了原自然的合理布局，還給當?shù)厣a(chǎn)生活造成了負 面影響；三是存在先整治后規(guī)劃的現(xiàn)象，由于部分土地整治 項目選址過于隨機，盲目地開展工作，不僅浪費了資金，并 可能損害農(nóng)民利益等。土地整治規(guī)劃亟須構(gòu)建新格局。3.2 土地整治資金問題土地整治工作涉及面廣、 建設(shè)周期較長， 資金需求量大， 尤其是農(nóng)村土地整治項目， 既要統(tǒng)籌解決土地整理復墾、 拆 遷安置補償、 又要進行居民點基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，需要巨 額資金支持。目前，各地實施土地整治中，土地整治資金主 要以政府投

8、入為主，資金來源較為單一，因此，如何啟動社 會資金的進入特別是民營資本進入土地整治領(lǐng)域是迫切需 要解決的大問題。另外，土地整治項目周期長，占用資金量 大，資金管理未能完全形成一個系統(tǒng)，在資金使用過程中， 由于監(jiān)管機制不完善，導致資金普遍存在著效率不高的問 題。3.3 土地整治項目管理問題 在土地整治項目具體實施過程中，也存在一些亟待解決 的新情況、新問題。突出表現(xiàn)在：一是由于項目建設(shè)與規(guī)劃 設(shè)計不符，常常出現(xiàn)頻繁變更項目設(shè)計，導致項目進度無法 按時完成。二是實施監(jiān)管不到位，部分現(xiàn)場的施工隊伍技術(shù) 水平偏低， 專業(yè)技術(shù)人員在崗較少， 監(jiān)理人員技術(shù)結(jié)構(gòu)單一， 沒有配備測量、水利、道路、施工管理等監(jiān)

9、理人員，導致項 目建設(shè)質(zhì)量不高。三是竣工驗收階段沒有詳盡的規(guī)程及統(tǒng)一 的標準來指導驗收，導致質(zhì)量無法保證。3.4 土地整治引發(fā)生態(tài)問題 許多土地整治項目都把增加耕地數(shù)量作為主要指標，過 度重視“占補平衡”和“總量平衡” ，尤其是在當前耕地總 量動態(tài)平衡的剛性制約下，缺乏衡量土地質(zhì)量、生態(tài)環(huán)境等 方面的硬性指標，在土地整治過程中采取不當?shù)姆绞?，不?避免對周邊的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生消極影響。比如，在土地整 治過程中，使用推土機等大型機械設(shè)備進行大面積的土地平 整、坑塘填土等，可能引起土壤板結(jié)，破壞經(jīng)過長期耕作、 施肥、灌溉而熟化的土壤層；此外，硬化的道路、溝渠將原 來完整的生物生境分割成若干個孤立的

10、塊體棲息地，改變了 地表水熱狀況和性質(zhì)，破壞了生物資源的多樣化等。3.5 土地整治科技創(chuàng)新問題目前，大多數(shù)土地整治僅僅是對土地進行平整，而土地 平整原是為傳統(tǒng)灌溉提供條件，只是土地整治過程中的一個 手段。對于退化土地、污損土地等土地，即使土地十分平整 也無法使用。由于未對整治土地進行科學診斷，實地分析， 以至于新增耕地普遍質(zhì)量低，整治出的土地不能得到高效利 用。歸根結(jié)底是缺乏土地整治科技創(chuàng)新，缺乏土地整治先進 技術(shù)。4 提高土地整治工程質(zhì)量措施土地整治規(guī)劃問題也可能會引發(fā)生態(tài)問題，因此將規(guī)劃 問題與生態(tài)問題采用明確土地整治目標，強化生態(tài)保護與修 復的方式來解決。土地整治科技創(chuàng)新問題主要是需要建

11、設(shè)土 地整治工程學科，促進技術(shù)集成與創(chuàng)新來解決。土地資金及 項目管理可通過技術(shù)標準規(guī)范，法律法規(guī)來約束，具體措施 如下。程杰，等：土地整治問題及對策探析經(jīng)濟與管理4.1 明確三位一體的土地整治目標，強化生態(tài)保護與修 復土地整治是盤活存量土地、強化節(jié)約集約用地、適時補 充耕地和提升土地產(chǎn)能的重要手段。要實現(xiàn)保障發(fā)展和保護 資源雙贏的“雙保”戰(zhàn)略方針，必須從保質(zhì)保量提供可利用 的土地資源轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體的整治目標， 土地整治利用與生態(tài)修復同等重要，只有保證土地生態(tài)系統(tǒng) 的和諧與穩(wěn)定，才能實現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用。為實現(xiàn)三位 一體的土地整治目標，就要做到統(tǒng)籌規(guī)劃，以服務生態(tài)文明 建設(shè)為總

12、體目標，因地制宜制定整治方向，從項目區(qū)選擇到 土地整治規(guī)劃、設(shè)計、施工、養(yǎng)護等所有環(huán)節(jié)，都要貫徹生 態(tài)學的理念，把生態(tài)理念融入實務中。土地整治既要強化目標導向，重視質(zhì)量提升，建設(shè)生態(tài) 國土，又要堅持問題導向， 重視污染治理與生態(tài)修復等問題。 在具體土地整治項目前期，實地調(diào)研勘測，充分了解自然、 氣候、水文、地質(zhì)、人文、社會經(jīng)濟等條件，秉承科學規(guī)劃 原則，將生態(tài)化建設(shè)貫穿規(guī)劃之中， 并將方案進行專家論證， 彌補缺點。 具體實施時， 注重生態(tài)保護， 做好水土保持措施， 修復脆弱生態(tài)。整治完成后，依托專業(yè)化種植公司，結(jié)合現(xiàn) 代農(nóng)業(yè)建設(shè)，實現(xiàn)土地整治生態(tài)化建設(shè)與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化無縫對 接。4.2 科技創(chuàng)新推

13、進土地工程學科建設(shè)，促進整治技術(shù)發(fā)展科技創(chuàng)新就是要用先進實用的新技術(shù)、 新方法、 新思路， 探索解決過去解決不好、解決不了的實際問題。土地整治要 大膽探索實踐，圍繞學科建設(shè)，加強科技創(chuàng)新：一是創(chuàng)新平 臺建設(shè)，聯(lián)合政產(chǎn)學研一體化，努力在國家級平臺建設(shè)上取 得突破； 二是謀劃學科發(fā)展， 2017 年 3 月土地整治工程納入 了國民教育系列，但土地整治是集水利工程、電力工程、道 路工程為一體的綜合性學科，因而繼續(xù)健全完善學科體系、 加強土地有機重構(gòu)核心理論研究，尤其是土地整治材料基礎(chǔ) 研究，對技術(shù)創(chuàng)新尤為重要；三是關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新，圍繞土地 整治修復類型，在沙地治理、染污土地修復、損毀土地復墾 等土地創(chuàng)

14、新關(guān)鍵技術(shù)，形成特有整治技術(shù)，促進標準規(guī)范發(fā) 展；四是加強國內(nèi)外交流合作，融合國內(nèi)外土地整治先進理 念，助推土地整治與技術(shù)創(chuàng)新邁上新臺階 7 。4.3 健全法律法規(guī)制度，從嚴管理2016 年 5 月，國務院印發(fā)了土壤污染防治行動計劃 （簡稱“土十條” ），“土十條”是第一個土壤污染防治法， 對國家土壤環(huán)境保護工作提供了非常清晰的中長期路線圖， 為國家下一步更好地推進土壤環(huán)境保護工作提供了很好的 頂層設(shè)計。嚴格執(zhí)行“土十條” ，防治、杜絕、治理土地污 染。同時，堅持最嚴格的耕地保護制度，繼續(xù)完善土地整治 方面法律法規(guī)。國家、自治區(qū)應出臺有關(guān)文件明確各級人民 政府對土地整治項目的管理責任，嚴格執(zhí)行

15、工程建設(shè)和驗收 規(guī)范，規(guī)范項目施工招投標管理，嚴格按照合同進行工程建 設(shè)，明確雙方責任與義務，保質(zhì)保量完成土地整治建設(shè)工作 8。5 結(jié)論土地整治作為土地資源可持續(xù)利用的一項重要內(nèi)容，通 過多年發(fā)展，我國的土地整治工作頗有成效，但在土地整治 中出現(xiàn)的問題依然突出，為更好地解決土地整治問題，一是 更加明確三位一體的土地整治目標，強化生態(tài)保護與修復， 只有以保護生態(tài)位目的的土地整治才是符合人類社會發(fā)展 的土地整治；二是繼續(xù)加強科技創(chuàng)新推進土地工程學科建 設(shè)，促進整治技術(shù)發(fā)展，只有健全的學科體系才有堅實的理 論基礎(chǔ)， 促進實踐發(fā)展； 三是健全法律法規(guī)制度， 從嚴管理， 只有做到有章可尋，有法可依，才能保證土地整治的規(guī)范有 序進行。土地整治意義重大，需全民參與，共謀發(fā)展。2017 年 8 月綠色科技第 16 期參考文 ?I：1王 ?P. 傳統(tǒng)中國社會農(nóng)村地權(quán)關(guān)系及制度思想在近代的 轉(zhuǎn)型 J. 學術(shù)論壇， 2007（3）：9196.2 桂新， 楊朝現(xiàn)， 魏朝富， 等. 人地協(xié)調(diào)的土地整治 模式與實踐 J. 農(nóng)業(yè)工程學報， 2015， 31（ 19）：262 275.3 張兆林 . 淺析土地整治存在的問題及推進對策 J. 礦 山測量， 2014 （3）： 3-5.4 史更 .切實搞好土地整治，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展 J.中國 土地， 2011 （ 10）： 1.5 李晨， 高向軍，