農(nóng)村研究論文-農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中作用的反思.doc

農(nóng)村研究論文-農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中作用的反思內(nèi)容提要農(nóng)村公共產(chǎn)品事關(guān)農(nóng)村的長治久安。農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中不僅僅是公共產(chǎn)品的“付費者”，而且應(yīng)該是公共產(chǎn)品供給的參與者、受益者、監(jiān)督者和管理者。摘要題農(nóng)村公共物品關(guān)鍵詞農(nóng)民/農(nóng)村公共產(chǎn)品/制度創(chuàng)新一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給是農(nóng)村長治久安的重要保證農(nóng)村公共產(chǎn)品相對于農(nóng)民或家庭自己消費的所謂“私人產(chǎn)品”而言，指在一定范圍內(nèi)農(nóng)村居民消費、享用的具有“非排它性”和公益性的各類物資或服務(wù)，涉及農(nóng)村公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共福利、公共服務(wù)等各個領(lǐng)域。具體來說包括：義務(wù)教育、計劃生育、優(yōu)撫救濟、社會保障、社會治安、文化衛(wèi)生、體育等社會事業(yè)，供水、供電、道路等公共基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)環(huán)境建設(shè)、環(huán)境綜合整治，防災(zāi)減災(zāi)、氣象、公共科技資源與服務(wù)，病蟲防治，行政、法律和社區(qū)服務(wù)等。目前國內(nèi)對公共產(chǎn)品的研究主要就農(nóng)村公共產(chǎn)品與農(nóng)民負(fù)擔(dān)的關(guān)系、政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給力度、現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品體制方面來展開，對公共產(chǎn)品和農(nóng)村公共產(chǎn)品的具體界定及分類還比較模糊，對于農(nóng)村公共產(chǎn)品層次的科學(xué)劃分和體系的構(gòu)建研究還不夠深入，對中央政府、地方政府和村社組織在農(nóng)村公共產(chǎn)品中應(yīng)該承擔(dān)多大的作用才算合理可行缺乏深入研究，對農(nóng)村公共產(chǎn)品層次認(rèn)識不清。各級政府由于缺乏科學(xué)、合理、強制性的責(zé)任，也由于對這一理論層面研究的乏力，影響著農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主體除了政府以外，哪些主體也能有效地參與進(jìn)來？各供給主體之間遵循怎樣的原則、創(chuàng)造什么樣的條件才能實現(xiàn)各主體之間的良性互動？事實上，政府也有其自身的盲點，政府也會由于內(nèi)部原因而失敗，在市場失靈與政府失敗的情況下，農(nóng)村公共產(chǎn)品怎樣才能持續(xù)增加？作為農(nóng)村公共產(chǎn)品的最大受益群體農(nóng)民，在公共產(chǎn)品供給中應(yīng)該扮演怎樣的角色？這些深層次的重大問題，都急需進(jìn)行系統(tǒng)深入的研究。西部農(nóng)村發(fā)展嚴(yán)重滯后，一個非常重要的原因就是西部農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的普遍短缺，這已成了嚴(yán)重制約西部農(nóng)村社會和經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。大力增加西部貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，改革與創(chuàng)新貧困地區(qū)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制，打破制約西部大開發(fā)的“瓶頸”，必須解決的問題是：農(nóng)村公共產(chǎn)品最大的受益群體農(nóng)民，要不要參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給？怎樣有效參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給？以什么樣的方式參與農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給？傳統(tǒng)和目前的公共產(chǎn)品理論都沒有對這一極為重要的問題進(jìn)行深入的研究，成了農(nóng)村公共產(chǎn)品理論研究的一根“軟肋”。農(nóng)民積極、有效的參與，是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制創(chuàng)新的重中之重，也是在新的歷史時期加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)和保證我國農(nóng)村長治久安的現(xiàn)實需要。本文主要就農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的作用作一些有益的嘗試和探索。二、農(nóng)民在當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制中有效參與不足“勞動者是生產(chǎn)力中最具活力的因素”。任何一種有效率的制度和體制，都具有激勵功能，都能夠激發(fā)勞動者的積極性、主動性和創(chuàng)造性。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制效率低下的原因之一，就是沒有把廣大農(nóng)民的積極性、主動性和創(chuàng)造性激發(fā)出來，而只單純的、強制的、被動的作為為農(nóng)村公共產(chǎn)品買單的主要“付費者”，農(nóng)民有效參與的不足，已成為農(nóng)村公共產(chǎn)品持續(xù)增加的一大障礙。（一）“局外人”決策體制忽視了農(nóng)民的真實需要和價值偏好在我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制下，提供什么樣的農(nóng)村公共產(chǎn)品，提供多少農(nóng)村公共產(chǎn)品，通過什么渠道來提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，都是由上級政府及其部門“為民作主”，僅僅依照自己的價值觀，一廂情愿地想當(dāng)然地設(shè)定農(nóng)民的需要和想法，并把這可能錯誤的想法付諸實踐，甚至強迫農(nóng)民接受。從社會學(xué)的角度來看，不同的階層，由于所處的地位不同、立場不同，自己對利益的關(guān)切程度也不盡相同，有時同一問題所帶來的利益對不同的階層可能是根本沖突的。在政績考核和經(jīng)濟利益驅(qū)動下，農(nóng)村基層政府、權(quán)力部門已成為既壟斷權(quán)力又追求利益的主體，其行為和目標(biāo)已與農(nóng)民追求的目標(biāo)發(fā)生嚴(yán)重沖突，不可避免地造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)的失調(diào)和公共資源配置的低效率。突出表現(xiàn)在：一方面，大型水利灌溉設(shè)施、大型農(nóng)用固定資產(chǎn)以及良種培育等農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，而這些對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有重大影響的產(chǎn)品，由于投資巨大，技術(shù)要求高，又具有溢出效應(yīng)，單個農(nóng)戶根本無力和不愿生產(chǎn)這些產(chǎn)品，由于生產(chǎn)性農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，使得農(nóng)民單位農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本增加，從而造成農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性不高，勞動力能夠轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶干脆就不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這對于我國的農(nóng)業(yè)穩(wěn)定和糧食安全埋下了極大的隱患；而與此相對應(yīng)，一些樓堂館所、“七站八所”等農(nóng)民較小需要的非生產(chǎn)性農(nóng)村公共產(chǎn)品則供給過剩，甚至部分公共產(chǎn)品的供給還損害了農(nóng)民利益。農(nóng)民最需要的東西，自己沒有表決權(quán)，卻由“局外人”決策來滿足自己的需要，這種“局外人”決策體制最大的弊端就是忽視了農(nóng)民真實的需要和價值偏好，不可能滿足農(nóng)民的需要，不可能使農(nóng)民滿意，不可能促進(jìn)農(nóng)村的長久發(fā)展。（二）制度外籌資為主的資金籌措制度加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品自上而下的制度外供給體制，是從人民公社時期的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制演變而來的。當(dāng)時，我國正處在工業(yè)化剛剛起步、資本原始積累的匱乏時期，農(nóng)村公共社區(qū)內(nèi)對公共產(chǎn)品的需求主要由公社內(nèi)部解決。由于政社高度合一，公社具有很強的統(tǒng)攝農(nóng)村政治、財政的權(quán)力，再加上當(dāng)時國家還很困難，為了支援國家工業(yè)建設(shè)，農(nóng)村就出工出勞，自己想辦法滿足自己低層次的需要，農(nóng)村所需的公共產(chǎn)品經(jīng)費就不進(jìn)入國家公共收支系統(tǒng)，具有很強的制度外供給特征。即便這樣，也能夠基本滿足公社對農(nóng)村公共產(chǎn)品的基本需要，因為當(dāng)時農(nóng)村生產(chǎn)力水平很低，整個公社就是一個大家庭，不存在私人生產(chǎn)，也不存在私人產(chǎn)品要依賴于公共產(chǎn)品才能生產(chǎn)。從人民公社解體后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府便取代人民公社成為農(nóng)村基層政權(quán)，并承擔(dān)起本轄區(qū)公共產(chǎn)品供給的職責(zé)。但是，新的農(nóng)村公共產(chǎn)品資金籌措制度并沒有進(jìn)行根本性的變更，仍然沿襲了人民公社時期的供給體制，隨著公共產(chǎn)品種類的增多、范圍的擴大，公共支出的不斷增加，鄉(xiāng)級政府提供公共產(chǎn)品所需要的費用遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入完全承擔(dān)，特別是在西部貧困的農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不可能籌集到足夠的公共資源。為了確保農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)級政府就不得不強行向農(nóng)民攤派各種費用和勞動，所以農(nóng)民以制度外的方式承擔(dān)著絕大部分農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。這是農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的一個重要原因。（三）管理、監(jiān)督體制的缺失導(dǎo)致了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度效率的損失在現(xiàn)有的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制下，農(nóng)民由于被排斥在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策、管理、監(jiān)督體制之外，沒有把農(nóng)村公共產(chǎn)品最大的受益群體農(nóng)民的積極性調(diào)動起來，結(jié)果無法形成對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的有效監(jiān)督和管理。由于信息的不對稱、預(yù)算的不完整和行政體制改革的滯后，農(nóng)村公共資源的使用過程往往缺乏有效的監(jiān)督管理機制，難以對農(nóng)村公共產(chǎn)品資金的籌措、管理、使用進(jìn)行規(guī)范的監(jiān)督。無論是國家的支農(nóng)資金，還是地方政府制度內(nèi)與制度外公共支出資金，都沒有實行專門統(tǒng)一的管理，并且經(jīng)常挪作他用，造成公共資源的管理混亂。政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的中間環(huán)節(jié)太多，公共資源被一層層“過濾吸收”，公共產(chǎn)品被層層加價。農(nóng)民被拒之于公共產(chǎn)品的供給決策管理之外，無法按照自己的需要和偏好來選擇農(nóng)村公共產(chǎn)品，只能由政府說了算，而政府由于其自身的逐利性，只重視“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”的提供，而輕視“純公共產(chǎn)品”的提供；更愿增加非生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給，而不愿增加生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給監(jiān)督管理體制的缺失，往往導(dǎo)致農(nóng)村公共資源和公共產(chǎn)品供給的低效率和無序增長，只會增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給成本，造成社會公共資源的嚴(yán)重浪費。（四）農(nóng)民利益表達(dá)機制和整合機制的缺位使農(nóng)民在利益博弈中處于弱勢群體地位農(nóng)民作為農(nóng)村公共產(chǎn)品最大的消費者，應(yīng)該建立起不同農(nóng)民群體之間的一個利益表達(dá)機制和利益整合機制，盡量用一個聲音對外說話，防止農(nóng)民的整體利益在內(nèi)耗中損失。這有助于農(nóng)民提高自己的形象，增強自己的談判力量。我國許多農(nóng)村到目前為止，民間組織還很不活躍，農(nóng)民協(xié)會盡管在有的農(nóng)村發(fā)展已有多年，但由于服務(wù)內(nèi)容的單一性和組織管理的松散性，還沒有形成一個強有力的農(nóng)民利益共同體，還不能承擔(dān)有效提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的重任。近年來農(nóng)民上訪不斷，在一定程度上可以歸結(jié)為農(nóng)民正常利益表達(dá)機制受阻、農(nóng)民間缺乏整合機制、個體力量太微弱而又沒有找到解決問題的“閥門”所致，造成了成千上萬的單個農(nóng)民在幾個橫征暴斂的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部面前只能是“人為刀俎，我為魚肉”任人宰割，因此，農(nóng)民不作為一個整體聯(lián)合起來，不加強自己的利益表達(dá)機制和整合機制的建設(shè)，就無法改變自己成為社會最大的“弱勢群體”的地位，其艱難的處境就無法得到根本的改善。三、農(nóng)民在新型農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制中的制度安排由以上的分析我們可以看出，盡管當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的制度環(huán)境較人民公社時期已經(jīng)有了很大的變化，但是從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策的政府主導(dǎo)性、供給的強制性、公共資源使用的隨意性以及籌資的制度外為主等一系列特征來看，現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制仍然只是人民公社時期的繼承與延續(xù)。相對于農(nóng)村需求的變化，這方面的改革已嚴(yán)重滯后于農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的要求。實施西部大開發(fā)，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，必須打破西部農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的“瓶頸”，必須對西部農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制進(jìn)行改革與創(chuàng)新，必須創(chuàng)造一種有利于公共產(chǎn)品供給體制改革與創(chuàng)新的良好的政策與制度環(huán)境。最重要的是，必須最大地發(fā)揮農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的激勵功能，最大限度地調(diào)動農(nóng)民參與公共產(chǎn)品供給的積極性、主動性和創(chuàng)造性。因此，必須堅持科學(xué)的發(fā)展觀和以人為本的執(zhí)政理念，必須充分發(fā)揮廣大農(nóng)民在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給中的參與熱情，增強農(nóng)民的主人翁意識和責(zé)任意識，持續(xù)、有序地增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，實現(xiàn)農(nóng)村的全面發(fā)展。（一）以人為本，樹立科學(xué)的發(fā)展觀和正確的政績觀，實現(xiàn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展我們要站在實現(xiàn)以人為本、“五個統(tǒng)籌”、全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會的戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的戰(zhàn)略意義和緊迫性，從根本上實現(xiàn)發(fā)展觀的轉(zhuǎn)變。按照新的發(fā)展觀的要求，指導(dǎo)增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的各項實踐。擺脫傳統(tǒng)的根深蒂固的“重工輕農(nóng)”、“重城輕鄉(xiāng)”、城鄉(xiāng)居民社會權(quán)益“天然有別”的思想觀念的束縛；進(jìn)一步推進(jìn)政府自身改革，加快實現(xiàn)政府角色和職能的轉(zhuǎn)換，樹立“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”以人為本的執(zhí)政理念，增強責(zé)任意識，大力發(fā)展和培育農(nóng)村民間組織，激活民間組織的能量，實現(xiàn)政府與民間組織之間的良性互動，形成強大的社會推動力，按照農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的需要原則、公平原則、效率原則、滿意原則和發(fā)展原則，切實促進(jìn)農(nóng)村公共產(chǎn)品的增加，實現(xiàn)農(nóng)村社會、經(jīng)濟、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。（二）建立城鄉(xiāng)一體化均衡的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度長期以來政府的重工輕農(nóng)政策形成了城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，造成了城鄉(xiāng)相對獨立的公共產(chǎn)品供給體系。城市實行以政府為主導(dǎo)的公共產(chǎn)品供給制度，公共產(chǎn)品無論從數(shù)量上還是質(zhì)量上都優(yōu)于農(nóng)村公共產(chǎn)品。而農(nóng)村很大程度上實行以農(nóng)民為主的“自給自足”型公共產(chǎn)品供給制度，農(nóng)民生產(chǎn)、生活所需的公共產(chǎn)品大都是由農(nóng)民以上繳稅費的方式自己來承擔(dān)。公共產(chǎn)品數(shù)量短缺、質(zhì)量不高是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的基本特點。為此要加快農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，就要調(diào)整政府的公共支出政策，加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給力度。徹底改變“重城輕鄉(xiāng)”、“重城輕農(nóng)”的國家公共產(chǎn)品制度安排，盡快建立起城鄉(xiāng)一體化的均衡的公共產(chǎn)品供給體系，向城市和農(nóng)村提供均衡的公共產(chǎn)品，向西部農(nóng)民無償提供全國性的公共產(chǎn)品，并對地方性的公共產(chǎn)品按照公平原則和國家?guī)椭脑瓌t予以資助。這是國家縮小城鄉(xiāng)差別、緩和城鄉(xiāng)矛盾不得不認(rèn)真考慮的事關(guān)國家穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展的重大問題。（三）加強農(nóng)民的表達(dá)機制和整合機制建設(shè)，增強農(nóng)民攝取公共資源的能力中國幾千年來的歷史發(fā)展表明，由于農(nóng)民的分散性和自身的局限性，農(nóng)民在歷朝歷代都是作為最大的“弱勢群體”而存在。當(dāng)今農(nóng)民如果不改變這種狀況，不加強自己的表達(dá)機制和整合機制的建設(shè)，在大市場和強政府以及多元的利益博弈之中，作為數(shù)量最多的農(nóng)民群體只會被各個擊破，永遠(yuǎn)都會作為利益受損的一方。因此，必須加強農(nóng)民的利益表達(dá)機制和整合機制，農(nóng)民應(yīng)該大力發(fā)展能代表自己利益的農(nóng)民協(xié)會來表達(dá)和維護(hù)自己的利益。而大力發(fā)展農(nóng)村各類民間組織的前提，是農(nóng)民要對自己的利益達(dá)成共識，并有結(jié)成利益共同體的愿望和沖動，開始自發(fā)地尋求發(fā)言權(quán)利。只有在這樣的時候，“組織”才可能成為現(xiàn)實。因此，要大力培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識和農(nóng)村合作人才，加快農(nóng)村民主進(jìn)程，積極發(fā)展農(nóng)村各類民間組織，激活民間組織的能量，充分調(diào)動農(nóng)民的自主性和創(chuàng)造性，增強自己的談判力量，表達(dá)和維護(hù)自己正當(dāng)而合理的利益訴求。（四）構(gòu)建多主體、多層次的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體系我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制，是政府作為單一的供給主體，其決策的強制性、隨意性以及制度外籌資等特點，無法準(zhǔn)確反映農(nóng)民生產(chǎn)生活的實際需要，使得農(nóng)村公共資源的配置效率極低，無形中造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重。而且，在西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政十分有限的情況下，由政府來提供農(nóng)村所需的一切公共產(chǎn)品，也是很不現(xiàn)實的。因此，應(yīng)該充分發(fā)揮政府外的其他一切主體的積極性和能動性，凡是一切能夠切實有助于農(nóng)村公共產(chǎn)品增加的組織和個人，只要不違背黨和國家的方針政策，都應(yīng)該鼓勵他們積極參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給中來。在農(nóng)