從委托代理視角對供水業(yè)的普遍服務(wù)分析.doc

從委托代理視角對供水業(yè)的普遍服務(wù)分析摘要建設(shè)和諧社會，進行科學(xué)發(fā)展是當(dāng)代的主題，是經(jīng)濟改革發(fā)展的目標(biāo)。目前供水業(yè)市場化改革，過于注重供水的商品性，忽視了公益性，政府缺位，忽視供水業(yè)特點是由城市政府作為責(zé)任主體，且具有公用性質(zhì)。本文主要就市場化下供水業(yè)普遍服務(wù)進行理論分析，提出應(yīng)采取對策的思路。關(guān)鍵詞供水業(yè)；普遍服務(wù)；委托代理1供水業(yè)的基本特征及其普遍服務(wù)1.1供水業(yè)基本特征供水業(yè)是指圍繞自來水的生產(chǎn)、使用等一系列業(yè)務(wù)而形成的產(chǎn)業(yè)，流程包括了取水、制水、用水等環(huán)節(jié)。供水是準(zhǔn)公共品。供水業(yè)具有排他性，可能阻止不付費者對公共物品的消費。供水業(yè)具有非競爭性，在一定規(guī)模內(nèi)，增加一個人供水的消費不會影響其他人從供水消費中獲得的效用，即增加額外一個人消費，該供水業(yè)不會引起產(chǎn)品成本任何增加。因為服務(wù)對象是大眾，不僅是生活必需品，需求彈性小，而且是介于公共物品和私人物品間的準(zhǔn)公共品，市場化背景下，更要重視親貧規(guī)制，不能簡單地套用市場機制定價，而應(yīng)保護消費者的利益。供水行業(yè)具有公益性和普遍服務(wù)特征，且具有明顯內(nèi)部收益和外部收益，所謂內(nèi)部收益就是水務(wù)投資經(jīng)營者得到的直接經(jīng)濟效益，外部收益就是表現(xiàn)供水設(shè)施作為城市的基礎(chǔ)設(shè)施，是一個城市可持續(xù)發(fā)展的前提條件，是投資環(huán)境的重要組成部分，還有土地增值等收益。外部收益大于內(nèi)部收益，即是有正外部性的準(zhǔn)公共品。國際上，將水作為人的一種基本需求、一種權(quán)利，可以說，水的公益性更加突出。1.2供水業(yè)的普遍服務(wù)普遍服務(wù)是指基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品提供者必須確保服務(wù)區(qū)里的每一個人都能得到可以支付得起的最低質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)。具體包括可得性和可接受性兩個方面。而保持普遍服務(wù)目標(biāo)至少有兩個方面的意義：第一，政治意義。隨著私人企業(yè)的進入，原來享受普遍服務(wù)義務(wù)的既得利益集團面臨失去這些好處的威脅，因此會成為改革的阻力。第二，公共意義。這些公共目標(biāo)與發(fā)展的目標(biāo)息息相關(guān)。水行業(yè)重要性更決定了供水的普遍服務(wù)意義重大。所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離是委托代理形成的根本前提，并且在兩個條件下，即經(jīng)濟人目標(biāo)差異。信息不對稱情況下，委托代理分析得到廣泛應(yīng)用。下面就供水業(yè)委托代理關(guān)系進行分析，特別重視親貧等公共性目標(biāo)實現(xiàn)的委托代理方面。2從委托代理視角對供水業(yè)普遍服務(wù)的基本論述簡單來說，委托代理關(guān)系可以理解為一種契約關(guān)系。契約的基本內(nèi)容是規(guī)定代理人為了委托人的利益應(yīng)采取何種行動，委托人應(yīng)相應(yīng)地向代理人支付何種的報酬。委托人與代理人的關(guān)系之所以成為一個需要進一步研究的問題，當(dāng)然首先是因為代理人的目標(biāo)函數(shù)并不總是和委托人相一致。所謂代理問題的要點就在于，委托人如何通過一套激勵機制促使代理人采取適當(dāng)?shù)男袆樱畲笙薅鹊卦鲞M委托人的利益。所以，供水業(yè)委托人面臨的基本問題就是如何設(shè)計一套激勵機制，來獲得掌握兩個代理人信息，進而進行積極合作。下面就運用代理分析框架分析供水業(yè)這個公共事業(yè)市場化改革下的模式，分析角度是親貧性。2.1傳統(tǒng)政府供給模式分析傳統(tǒng)的政府供給模式，面臨的是一級委托，大眾對政府，政府和提供企業(yè)統(tǒng)一，效率方面可能有所欠缺，但是在親貧方面，由于其服務(wù)直接提供，主體單一，普遍服務(wù)責(zé)任容易落實明顯，監(jiān)督成本低。在政府供給方面，是在政府機構(gòu)內(nèi)部即行政代理，不存在經(jīng)濟代理委托。供水組織都由政府部門組成，其獨立利益不會明顯地存在，所以在可能條件下，政府體現(xiàn)所有者意志，親貧性是可以實現(xiàn)的。此外，在行政上可能由于公共權(quán)力委托代理鏈條的增大，代理風(fēng)險也逐級放大。綜合看來，政府內(nèi)部行政委托，相對來說，效率方面激勵不足，但是公平性會得到較好保證。2.2現(xiàn)代企業(yè)制度的國有模式分析實施現(xiàn)代企業(yè)制度的國有企業(yè)，隨著政企分開，委托代理鏈條拉長，第二層次代理由行政代理變?yōu)榻?jīng)濟代理。面臨更加復(fù)雜的雙向代理、多層次代理的問題。雖然直接提供主體變化，但是由于國企政府仍可以通過產(chǎn)權(quán)控制，所以信息不對稱性方面成本較低。且政府控制與激勵手段多樣，故而較為容易。這種模式最關(guān)鍵的是國有供水企業(yè)的定位，即國有資本是否要求增值為首要任務(wù)。如果沒有考慮到供水業(yè)本身技術(shù)特點和準(zhǔn)公共品性，國有資本以自身資本增值為首要目的，使企業(yè)和政府親貧等公益性目標(biāo)相左，那么委托代理激勵問題也就突出，從而公益性方面監(jiān)督激勵成本加大，使親貧目標(biāo)受到威脅。如果供水國有企業(yè)需要肩負(fù)公共性義務(wù)，那么就和政府目標(biāo)一致，親貧得到保障。政府對國企委托代理，雖然股東仍然公有，也已經(jīng)存在信息不對稱。企業(yè)獨立經(jīng)營者存在，必然加大成本。新的模式可能就存在利益集團的博弈。中間代理人(政府)，最終代理人(國有企業(yè))，可能因為財政困難等原因，成為合謀，加大成本，損害初始委托人(公眾)利益。總之，這種新型國有企業(yè)模式，加大了一部分委托代理成本，但是政府和國有企業(yè)還是能夠一定程度上進行協(xié)調(diào)，主要問題在于國企定位與監(jiān)督激勵的配套措施得當(dāng)與否。2.3特許經(jīng)營的政府模式分析政府特許模式，特別是私人資本介入下的情況。直觀上，私人資本介入，為了保證其利潤，營利性方面與效率方面有可能提高，但是更可能的是加劇了對親貧方面的威脅。因為私人目標(biāo)肯定不同于政府多目標(biāo)尤其是公益性，代理人專業(yè)化為委托人加劇了隱藏行動與隱藏信息問題，所以在信息處理上，逆向選擇道德風(fēng)險問題多。私人參與使得水供給主體變得復(fù)雜，責(zé)任容易推卸，公眾監(jiān)督成本加大。特許經(jīng)營面對市場化競標(biāo)，其中可能出現(xiàn)代理人合謀，受到集團利益影響。Estache認(rèn)為公用事業(yè)對價格影響不僅依賴于改革前的成本與資費水平，而且依賴于民營化的利益如何在各集團利益之間進行分配。私有化會削弱政府顧及社會公平的能力。通過削弱政府這種能力，私有化也會侵蝕地方層面民主參與的重要地位?？傊饺速Y本介入會大大提高其對利潤的要求。供給的經(jīng)濟委托可以得到委托代理專業(yè)化的好處，使得提供效率有可能提高，如果是“真正”的市場化還解決了壟斷弊端。不過，政府原先多目標(biāo)委托代理或許受到威脅，而且產(chǎn)生嚴(yán)重代理人合謀問題。3解決路徑根據(jù)委托代理理論的研究指出，解決道德風(fēng)險和逆向選擇問題的方法，一是建立健全內(nèi)部激勵約束機制，即通過合理厘定代理契約，明確代理人的權(quán)利、義務(wù)來給予代理人以最佳的行為激勵，使代理人行為目標(biāo)接近于委托人的目標(biāo)，減輕代理人采取機會主義行為和進行逆向選擇的動機，使道德風(fēng)險和逆向選擇得以控制。二是建立健全外部激勵約束機制，即在代理人之間引入市場競爭機制，將委托代理關(guān)系交由市場來決定，監(jiān)督。這樣就能夠使得代理人的逆向選擇和道德風(fēng)險成為遲早要接受市場懲罰的不利行為。同時，代理人市場的存在將使代理人的行為具有可比性，從而減少環(huán)境不確定性的影響，降低進行監(jiān)督和績效考核所需的要素投入。具體措施如下：首先，在市場化背景下，必須讓公眾具有足夠監(jiān)督權(quán)，這樣才能反映水權(quán)人基本權(quán)利特點，這是使委托代理理論在城市供水業(yè)中完全適應(yīng)性具備的前提。從公用事業(yè)中的多重委托代理特征看，公用事業(yè)監(jiān)管中的委托代理包括：公眾、城市管理部門、監(jiān)管者、企業(yè)，這形成多重委托代理。這種關(guān)系的核心是，監(jiān)管者作為消費者的代理人，它要確保被監(jiān)管企業(yè)實現(xiàn)消費者利益。不僅如此，還需要公眾能夠?qū)Υ砥髽I(yè)的行為進行監(jiān)督激勵，對企業(yè)行為能夠有直接影響。所以只有堅強公眾對一級代理人和最終代理人，監(jiān)督、激勵才能有利于改革。其次，立法保護重要性。消費者要求監(jiān)管者能以法律權(quán)限實現(xiàn)被規(guī)制企業(yè)的信息公開，而且要求實行確切的監(jiān)管。如果監(jiān)管者能實行確切的監(jiān)管，監(jiān)管者本身則可以提高自身的地位和在社會上的評價，因此，建立這樣的激勵機制，對監(jiān)管者來說是必要的。激勵機制在監(jiān)管者與被監(jiān)管企業(yè)的委托代理關(guān)系中是非常重要的，要嚴(yán)謹(jǐn)立法，有法可依。最后，公眾對兩個代理人監(jiān)督管理，即通過聽證會、媒體監(jiān)督等，這樣可能緩解合謀。其中重要的一點，無論政治委托代理，立法等過長，還是經(jīng)濟委托，都可以建立直接的消費者監(jiān)督委員會來執(zhí)行監(jiān)督。這樣縮短監(jiān)督鏈條